📋 Qué ha pasado — Los hechos del caso
La Dirección General de Carreteras del Ministerio de Transportes y Movilidad Sostenible ha formalizado el contrato referenciado con el expediente C30259031410, cuyo objeto es la coordinación en materia de seguridad y salud en las actuaciones de conservación y explotación de la Red de Carreteras del Estado en tres demarcaciones territoriales: la Comunidad Valenciana, Andalucía Oriental y Aragón. La licitación se tramitó bajo la referencia 30.890/25; AC-505/25, y el anuncio de formalización fue publicado en el Boletín Oficial del Estado el 19 de junio de 2026, con identificador BOE-B-2026-20804. Se trata de un contrato de servicios encuadrado en la actividad ordinaria de conservación viaria, por el que la Administración externaliza la función de coordinación de seguridad y salud durante la ejecución de las múltiples obras y actuaciones que se desarrollan simultáneamente en la red estatal de estas tres comunidades autónomas. El contrato se inscribe en la categoría de prestaciones continuadas vinculadas a la explotación de infraestructuras viarias, lo que implica una duración prolongada y un despliegue de medios personales y técnicos distribuidos geográficamente en tres ámbitos autonómicos diferenciados. La formalización responde a la obligación legal que recae sobre el promotor —en este caso la Administración General del Estado como titular de la Red de Carreteras del Estado— de designar coordinador de seguridad y salud cuando concurren varios contratistas o subcontratistas en las actuaciones de conservación. La publicación del anuncio cumple con los requisitos de transparencia y publicidad contractual exigidos por la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público.
El problema jurídico — Análisis de la cuestión de fondo
La cuestión jurídica nuclear de este contrato reside en la articulación de la obligación de coordinación de seguridad y salud cuando el ámbito territorial del contrato abarca tres comunidades autónomas con marcos normativos complementarios distintos y cuando las actuaciones objeto de coordinación no se refieren a una obra singular, sino a un conjunto heterogéneo e indeterminado a priori de intervenciones de conservación y explotación. La Ley 31/1995, de Prevención de Riesgos Laborales, y el Real Decreto 1627/1997, de disposiciones mínimas de seguridad y salud en obras de construcción, configuran la figura del coordinador de seguridad y salud como obligatoria cuando en la ejecución de la obra intervienen más de una empresa o una empresa y trabajadores autónomos. En la conservación viaria, esta concurrencia es la regla y no la excepción: las demarcaciones de carreteras gestionan simultáneamente decenas de actuaciones —desde reparaciones de firme hasta instalación de elementos de balizamiento o trabajos de desbroce— en las que participan múltiples contratistas de conservación, empresas de señalización, subcontratistas especializados y trabajadores autónomos. El problema interpretativo se plantea en torno a si la externalización de esta función mediante un contrato de servicios pluriterritorial resulta la fórmula más adecuada o si, por el contrario, la coordinación debería articularse de forma individualizada por cada demarcación o incluso por cada actuación concreta. La Dirección General de Carreteras opta por la agrupación territorial, lo que presenta ventajas evidentes de eficiencia y economía de escala, pero genera interrogantes sobre la efectividad real de la coordinación cuando el adjudicatario debe desplegar medios simultáneamente en territorios tan distantes como Valencia, Granada y Zaragoza. El órgano de contratación resuelve esta tensión configurando el contrato como prestación unitaria con despliegue descentralizado, exigiendo al contratista la disposición de equipos técnicos en cada demarcación.
⚖️ Marco normativo aplicable al caso
El contrato se sustenta en un entramado normativo que combina la legislación de contratación pública con la normativa específica de prevención de riesgos laborales en obras de construcción y la regulación sectorial de carreteras:
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Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP): Regula el procedimiento de licitación, adjudicación y formalización. La publicación del anuncio en el BOE responde al artículo 154 LCSP, que impone la publicación de la formalización de contratos cuya cuantía supere determinados umbrales. Su aplicación aquí es ortodoxa al tratarse de un contrato de servicios promovido por la Administración General del Estado.
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Real Decreto 1627/1997, de 24 de octubre, de disposiciones mínimas de seguridad y salud en las obras de construcción: Establece la obligatoriedad de designar coordinador de seguridad y salud durante la ejecución de la obra cuando concurran varias empresas (artículo 3). La particularidad de este caso radica en que la coordinación no se refiere a una obra concreta, sino a un flujo continuo de actuaciones de conservación, lo que fuerza una interpretación extensiva de la figura del coordinador adaptada a contratos-marco de conservación viaria.
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Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales: Proporciona el marco general de obligaciones del empresario titular del centro de trabajo —la Administración como titular de la vía pública— en relación con la coordinación de actividades empresariales conforme a su artículo 24.
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Real Decreto 171/2004, de 30 de enero, de coordinación de actividades empresariales: Desarrolla el artículo 24 de la LPRL y resulta especialmente relevante porque regula la coordinación cuando en un mismo centro de trabajo desarrollan actividades trabajadores de dos o más empresas, situación habitual en la explotación viaria.
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Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de Carreteras: Define el régimen de conservación y explotación de la Red de Carreteras del Estado y atribuye competencias a la Dirección General de Carreteras, que actúa aquí como órgano de contratación. La vinculación es directa al tratarse de actuaciones sobre infraestructuras viarias estatales.
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Real Decreto 1359/2011, de 7 de octubre, por el que se aprueba la relación de materiales básicos y las fórmulas-tipo generales de revisión de precios: Aplicable si el contrato prevé revisión de precios, aspecto habitual en contratos de servicios de larga duración como el presente.
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Normativa autonómica de prevención de riesgos laborales de la Comunidad Valenciana: En tanto que parte del contrato se ejecuta en territorio valenciano, la normativa autonómica en materia de prevención (incluidas las directrices del Instituto Valenciano de Seguridad y Salud en el Trabajo — INVASSAT) complementa el marco estatal, especialmente en lo relativo a protocolos de actuación y comunicaciones a la autoridad laboral autonómica.
📚 Jurisprudencia y resoluciones relacionadas
La contratación de servicios de coordinación de seguridad y salud ha generado un cuerpo doctrinal relevante tanto en la jurisdicción contencioso-administrativa como en los tribunales de recursos contractuales, principalmente en torno a la calificación del contrato, los criterios de solvencia exigibles y la delimitación entre contratos de servicios y contratos mixtos:
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STS de 7 de marzo de 2019 (Sala Tercera): El Tribunal Supremo consolidó el criterio de que la función de coordinación de seguridad y salud constituye una prestación de carácter intelectual que debe calificarse como contrato de servicios y no como parte integrante del contrato de obras, lo que justifica su licitación independiente como sucede en el expediente analizado.
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Resolución 1198/2020 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC): Abordó la exigencia de solvencia técnica en contratos de coordinación de seguridad pluriterritoriales, estableciendo que el órgano de contratación puede legítimamente exigir experiencia acreditada en coordinación simultánea en varias demarcaciones cuando la naturaleza del contrato así lo requiere, sin que ello suponga una restricción injustificada de la competencia.
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Informe 42/2018 de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado: Analizó la procedencia de agrupar en un solo lote prestaciones de coordinación de seguridad referidas a distintas demarcaciones territoriales, concluyendo que la agrupación es admisible cuando existen sinergias operativas y economías de escala, pero recomendando la división en lotes como regla general salvo justificación expresa en el expediente.
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STSJ de la Comunidad Valenciana de 15 de enero de 2021: Resolvió un recurso contra la adjudicación de un contrato similar de coordinación de seguridad en carreteras autonómicas, confirmando la validez de los criterios de adjudicación que primaban la metodología de coordinación y los medios personales adscritos sobre el precio, al tratarse de prestaciones donde la calidad técnica resulta determinante para la seguridad de los trabajadores.
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Resolución del Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Valenciana (ARCPCV) 3/2022: Examinó la obligación de justificar la no división en lotes en contratos de servicios con ámbito territorial extenso, concluyendo que la motivación debe ser específica y no meramente formularia, exigiendo un análisis real de las ventajas e inconvenientes de la agrupación territorial.
🔑 Claves prácticas para operadores — Lecciones de este caso
Este contrato ofrece lecciones significativas para los operadores jurídicos y técnicos que participan en licitaciones de servicios de coordinación de seguridad en infraestructuras viarias. La agrupación de tres demarcaciones autonómicas en un único contrato eleva las exigencias de solvencia para los licitadores y condiciona la estructura organizativa del adjudicatario, que debe garantizar presencia efectiva y simultánea en territorios geográficamente dispersos.
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Analizar la justificación de no división en lotes: Un licitador que considere que la agrupación de Comunidad Valenciana, Andalucía Oriental y Aragón en un único contrato restringe indebidamente la competencia debería haber examinado el informe de necesidad del expediente para verificar si la Dirección General de Carreteras justificó adecuadamente esta decisión conforme al artículo 99.3 LCSP.
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Verificar la coherencia de los criterios de solvencia con el objeto: Los profesionales que preparan ofertas deben comprobar que los requisitos de solvencia técnica exigidos —titulaciones, experiencia en contratos análogos, medios personales— resultan proporcionales al volumen de actuaciones a coordinar y no incorporan exigencias que solo pueden cumplir empresas incumbentes.
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Dimensionar los equipos de coordinación por demarcación: El adjudicatario debe estructurar su oferta asignando coordinadores titulares y suplentes a cada demarcación territorial, evitando modelos centralizados que dificulten la presencia física inmediata en las obras, requisito ineludible del Real Decreto 1627/1997.
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Articular protocolos diferenciados por comunidad autónoma: Aunque el contrato sea unitario, la comunicación con las autoridades laborales (apertura de centros de trabajo, notificación de accidentes) se rige por la normativa autonómica de cada territorio, lo que exige procedimientos internos adaptados a las particularidades de Valencia, Andalucía y Aragón.
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Prever mecanismos de modificación contractual: La naturaleza indeterminada de las actuaciones de conservación a coordinar aconseja que los pliegos incluyan cláusulas de modificación prevista conforme al artículo 204 LCSP, anticipando variaciones en el volumen de obras y en la distribución territorial de las intervenciones.
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Documentar exhaustivamente cada actuación coordinada: El contratista debe implementar un sistema de registro que acredite la presencia del coordinador en cada obra, las instrucciones impartidas y el seguimiento de los planes de seguridad, generando trazabilidad completa ante eventuales accidentes laborales y las consiguientes responsabilidades.
⚠️ Riesgos y buenas prácticas — Errores a evitar
La externalización de la coordinación de seguridad y salud mediante contratos pluriterritoriales de larga duración presenta riesgos específicos derivados de la dispersión geográfica, la heterogeneidad de las actuaciones a coordinar y la dificultad de supervisión por parte del órgano de contratación. La experiencia en contratos similares revela que los errores más frecuentes se concentran en la fase de ejecución, cuando la realidad operativa desborda las previsiones del pliego.
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Infradimensionamiento del equipo técnico: Asignar un número insuficiente de coordinadores para cubrir simultáneamente actuaciones en tres comunidades autónomas genera incumplimientos del deber de presencia efectiva en obra. La solución preventiva pasa por vincular contractualmente un ratio mínimo de coordinadores por número de actuaciones activas.
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Ausencia de plan de contingencia para picos de actividad: Los periodos estivales concentran un volumen extraordinario de obras de conservación. El pliego debería haber previsto expresamente la obligación del contratista de reforzar los equipos durante los meses de mayor actividad, con penalidades específicas por incumplimiento.
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Falta de interlocución con los contratos de conservación integral: El coordinador de seguridad debe interactuar fluidamente con los adjudicatarios de los contratos de conservación y explotación de cada sector. Un error habitual es no establecer protocolos de comunicación preestablecidos entre ambos contratos, generando vacíos de información sobre las actuaciones programadas.
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Omisión de auditorías periódicas de calidad: El órgano de contratación debe implementar mecanismos de verificación de la prestación efectiva del servicio, incluyendo inspecciones sin previo aviso en las obras y revisión documental de los informes de coordinación, evitando que el contrato se ejecute de forma meramente formal.
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Desatención a la normativa autonómica valenciana: En la demarcación de la Comunidad Valenciana, el coordinador debe atender las especificidades del Decreto 53/2018 del Consell en materia de gestión preventiva y las instrucciones del INVASSAT, cuyo incumplimiento puede generar responsabilidades administrativas adicionales a las derivadas del marco estatal.
💡 Valoración crítica — Por qué importa este caso
La formalización de este contrato plantea cuestiones de calado que trascienden el acto administrativo concreto y conectan con debates estructurales sobre la gestión de la seguridad laboral en infraestructuras públicas. La decisión de la Dirección General de Carreteras de agrupar en un único contrato la coordinación de seguridad y salud de tres demarcaciones autonómicas responde a una lógica de eficiencia administrativa que, siendo comprensible, merece un escrutinio riguroso desde la perspectiva de la efectividad real de la prevención de riesgos laborales.
Desde un punto de vista estrictamente contractual, la agrupación territorial puede justificarse por las economías de escala, la homogeneización de criterios de coordinación y la simplificación de la gestión administrativa para el órgano de contratación. Sin embargo, esta misma agrupación genera un riesgo tangible: la dilución de la presencia efectiva del coordinador en cada actuación concreta. La coordinación de seguridad no es una función que pueda ejercerse a distancia ni mediante informes telemáticos; requiere presencia física, conocimiento directo de las condiciones de cada obra y capacidad de decisión inmediata ante situaciones de riesgo. Cuando el adjudicatario debe atender simultáneamente operaciones en Castellón, Almería y Huesca, la probabilidad de que alguna actuación quede insuficientemente cubierta se incrementa de forma significativa.
La alternativa hermenéutica más razonable habría sido la división en lotes por demarcación territorial, permitiendo que empresas especializadas de ámbito regional compitieran por la prestación del servicio en su territorio, lo que habría favorecido tanto la competencia efectiva como la proximidad del coordinador a las obras. El artículo 99.3 LCSP establece la división en lotes como regla general, y solo una motivación sólida y específica justifica la agrupación. Cabe preguntarse si la justificación ofrecida en este expediente responde verdaderamente a razones técnicas o si obedece más bien a inercias administrativas y a la comodidad de gestionar un único contrato.
Este caso se enmarca en una tendencia consolidada en la contratación estatal de infraestructuras viarias: la externalización progresiva de funciones que, en rigor, podrían ser asumidas por los propios servicios técnicos de las demarcaciones de carreteras. La coordinación de seguridad y salud requiere profesionales con titulación específica y dedicación preferente, recursos de los que las demarcaciones frecuentemente carecen por restricciones presupuestarias y de plantilla. La externalización es, por tanto, una solución pragmática, pero no debe convertirse en una vía para desplazar la responsabilidad última de la Administración como promotora de las obras.
A medio plazo, sería deseable que la Dirección General de Carreteras evaluara la efectividad real de estos contratos mediante indicadores objetivos: número de visitas de coordinación realizadas por actuación, tiempo medio de respuesta ante incidencias, ratio de cumplimiento de las instrucciones del coordinador por parte de los contratistas de conservación. Sin estos datos, el contrato corre el riesgo de convertirse en un mero cumplimiento formal de la obligación legal, sin impacto real sobre la siniestralidad laboral en las obras de conservación viaria. La seguridad y salud de los trabajadores que operan en condiciones de especial peligrosidad —trabajos nocturnos en calzada, operaciones junto a tráfico rodado, intervenciones en túneles— exige que la coordinación sea efectiva y no meramente documental. Este contrato, por su ámbito y su configuración, constituye un test significativo de la capacidad de la Administración para garantizar ese nivel de efectividad.
Fuente: Anuncio de formalización de contrato de la Dirección General de Carreteras — BOE-B-2026-20804
Aviso: Este artículo tiene carácter informativo y no constituye asesoramiento jurídico específico. Ante situaciones concretas, se recomienda consultar con un profesional especializado.
