📋 Qué ha pasado — Los hechos del caso
La Fiscalía Anticorrupción ha abierto diligencias de investigación en relación con la contratación de servicios de publicidad institucional llevada a cabo por la Diputación Provincial de Alicante. La investigación se centra en los procedimientos de adjudicación de contratos destinados a la inserción de campañas publicitarias en medios de comunicación, una partida que en las diputaciones provinciales suele representar un volumen económico significativo dentro de sus presupuestos de funcionamiento. El objeto de las pesquisas abarca, según las primeras informaciones, un período de contratación durante el cual la institución provincial habría canalizado fondos públicos hacia determinados medios y soportes publicitarios bajo criterios cuya legalidad ahora se cuestiona. La Fiscalía Especial contra la Corrupción y la Criminalidad Organizada analiza si los procesos de licitación, adjudicación y ejecución de estos contratos cumplieron con los principios de publicidad, concurrencia, transparencia y no discriminación que rigen la contratación pública, o si, por el contrario, existieron irregularidades que pudieran constituir infracciones penales. El foco se sitúa tanto en la fase de diseño de los pliegos como en los criterios de selección de los adjudicatarios, así como en el eventual fraccionamiento del objeto contractual y en la proporcionalidad entre los importes abonados y las prestaciones efectivamente recibidas. La Diputación de Alicante, gobernada por el Partido Popular, se enfrenta así a un escrutinio que trasciende el ámbito administrativo para adentrarse en el terreno penal, con las consecuencias reputacionales y jurídicas que ello conlleva para los responsables políticos y los funcionarios que participaron en la tramitación de los expedientes.
El problema jurídico — Análisis de la cuestión de fondo
La cuestión nuclear que vertebra esta investigación gira en torno a la posible desviación de poder en la gestión de la publicidad institucional, esto es, si la Diputación utilizó los contratos de comunicación no como instrumento legítimo de información a la ciudadanía, sino como mecanismo de financiación encubierta de medios afines o como herramienta para condicionar la línea editorial de determinados soportes informativos. Este tipo de prácticas, cuando se acreditan, pueden configurar delitos de prevaricación administrativa (artículo 404 del Código Penal), malversación de caudales públicos (artículos 432 y siguientes) o, en su caso, fraude a la Administración (artículo 436), dependiendo de la intensidad de la irregularidad y de la existencia de un beneficio patrimonial indebido. La frontera entre la discrecionalidad administrativa legítima en materia de comunicación institucional y el abuso punible resulta siempre compleja de trazar: las Administraciones gozan de un margen razonable para decidir en qué soportes insertan su publicidad y con qué intensidad, pero ese margen se agota cuando las decisiones se apartan manifiestamente de los criterios de difusión, audiencia y eficiencia que deben presidir toda campaña institucional sufragada con fondos públicos. Anticorrupción deberá dilucidar si los pliegos de condiciones estaban diseñados con cláusulas restrictivas que favorecían a determinados adjudicatarios, si se respetó la libre concurrencia o si existieron adjudicaciones directas improcedentes por cuantía o por naturaleza del servicio. También resulta determinante analizar si hubo fraccionamiento contractual deliberado para eludir los umbrales que obligan a tramitar procedimientos abiertos, una práctica recurrente en el ámbito de la publicidad institucional que los órganos de control vienen denunciando de forma reiterada.
⚖️ Marco normativo aplicable al caso
La contratación de servicios de publicidad institucional por una diputación provincial se sitúa en la intersección de varias capas normativas, desde la legislación estatal de contratos públicos hasta la normativa autonómica valenciana sobre publicidad y comunicación institucional, pasando por la regulación penal aplicable cuando las irregularidades administrativas trascienden ese umbral.
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Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP): Constituye el eje vertebrador de toda adjudicación de servicios publicitarios. Sus artículos 116 a 122 regulan los pliegos de cláusulas administrativas y de prescripciones técnicas, cuyo diseño en este caso será examinado para detectar posibles cláusulas discriminatorias o restricciones encubiertas de la competencia. La LCSP prohíbe expresamente el fraccionamiento del objeto contractual con el fin de eludir los umbrales de publicidad o de procedimiento (artículo 99.2), una conducta que en materia publicitaria resulta particularmente frecuente y que Anticorrupción analizará con especial detenimiento.
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Ley 29/2005, de 29 de diciembre, de Publicidad y Comunicación Institucional: Establece los principios rectores de las campañas institucionales, entre ellos la objetividad, la veracidad, la utilidad pública y la prohibición de destinar las mismas a fines que menoscaben la imagen de las instituciones o favorezcan intereses partidistas. La eventual vulneración de estos principios por parte de la Diputación de Alicante constituiría un indicio relevante de desviación de poder.
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Ley 1/2006, de 19 de abril, de la Generalitat Valenciana, del Sector Audiovisual: Si bien su ámbito primario es el sector audiovisual valenciano, contiene disposiciones sobre la distribución equitativa de la publicidad institucional entre los medios del territorio, un principio cuya infracción podría evidenciar favoritismo hacia determinados soportes.
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Artículos 404, 432 y 436 del Código Penal: Tipifican, respectivamente, la prevaricación administrativa, la malversación de caudales públicos y el fraude en la contratación. Anticorrupción evaluará si los hechos encajan en alguno de estos tipos, lo que requiere acreditar no solo la ilegalidad de las adjudicaciones sino también el elemento subjetivo del dolo —el conocimiento y voluntad de actuar de forma contraria a Derecho— por parte de los responsables.
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Ley 2/2015, de 2 de abril, de Transparencia, Buen Gobierno y Participación Ciudadana de la Comunitat Valenciana: Obliga a las instituciones valencianas a publicar de forma proactiva los contratos suscritos, sus importes y los adjudicatarios, así como los convenios de colaboración con medios de comunicación. El incumplimiento de estas obligaciones de transparencia puede operar como indicio de ocultación.
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Ley 22/2018, de 6 de noviembre, de la Generalitat, de Inspección General de Servicios y del sistema de alertas para la prevención de malas prácticas: Configura el marco valenciano de prevención de irregularidades en la gestión pública, con especial atención a la contratación, estableciendo mecanismos de alerta temprana que la Diputación debería haber activado internamente si detectó desviaciones.
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Real Decreto Legislativo 781/1986, por el que se aprueba el Texto Refundido de disposiciones en materia de Régimen Local: Regula las competencias y el régimen de funcionamiento de las diputaciones provinciales, cuyos órganos de gobierno deben respetar las reglas de distribución competencial para la aprobación de gastos y la adjudicación de contratos según su cuantía.
📚 Jurisprudencia y resoluciones relacionadas
La investigación de la Fiscalía Anticorrupción sobre contratos de publicidad institucional no constituye un hecho aislado, sino que se inscribe en una línea de actuaciones judiciales y fiscales que han abordado en los últimos años la instrumentalización de la comunicación institucional como forma de corrupción. Diversos pronunciamientos jurisdiccionales y resoluciones administrativas resultan relevantes para contextualizar el caso alicantino.
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STS 600/2014 (Sala de lo Penal), de 3 de septiembre: El Tribunal Supremo condenó por prevaricación y malversación a responsables públicos que habían adjudicado contratos de publicidad institucional a medios afines sin respetar los procedimientos legales de contratación, estableciendo que la selección discrecional de soportes publicitarios no ampara decisiones arbitrarias ni el favorecimiento deliberado de determinados empresarios de la comunicación.
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STSJ de la Comunitat Valenciana 1147/2019, Sala de lo Contencioso-Administrativo: Anuló la adjudicación de un contrato de servicios de comunicación de un ayuntamiento valenciano por considerar que los criterios de valoración del pliego habían sido diseñados “a medida” del adjudicatario, vulnerando el principio de igualdad de trato. El tribunal subrayó que los criterios deben guardar relación directa con el objeto del contrato y no pueden operar como filtros de exclusión encubierta.
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Informe de fiscalización del Tribunal de Cuentas sobre la contratación de servicios de publicidad por entidades locales (2020): Detectó irregularidades generalizadas en la contratación publicitaria de las administraciones locales, incluyendo fraccionamiento contractual, ausencia de informes de necesidad, déficits de motivación en la selección de adjudicatarios y carencia de indicadores de eficacia de las campañas. Las conclusiones de este informe resultan directamente trasladables al escenario alicantino.
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Resolución de la Agencia Valenciana Antifraude (AVAF), expediente de investigación 2021/0043: La AVAF alertó sobre prácticas irregulares en la distribución de publicidad institucional por parte de entidades del sector público valenciano, recomendando la adopción de planes de medios objetivos y auditables que garanticen la distribución equitativa de las inserciones.
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Auto de la Audiencia Provincial de Madrid (Sección 17ª), de 12 de marzo de 2018: En un caso de publicidad institucional de una comunidad autónoma, admitió la querella de Anticorrupción al considerar que existían indicios racionales de criminalidad cuando se acreditaba una desproporción manifiesta entre los importes satisfechos por publicidad y la audiencia o difusión real de los medios receptores, calificándolo como posible malversación.
🔑 Claves prácticas para operadores — Lecciones de este caso
La apertura de diligencias por Anticorrupción lanza un mensaje inequívoco a las administraciones públicas: la publicidad institucional es gasto público sujeto al mismo rigor de control que cualquier otra partida presupuestaria, y su gestión opaca o discrecional puede generar consecuencias penales para quienes la autorizan. Los operadores jurídicos que asesoran a entidades locales deben extraer enseñanzas directas de este caso.
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Elaborar un plan de medios anual con criterios objetivos y auditables que vincule la distribución presupuestaria a datos verificables de audiencia, difusión territorial e impacto, incluyendo una memoria justificativa que documente la racionalidad de cada decisión de inversión publicitaria.
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Centralizar la tramitación de todos los contratos publicitarios en el servicio de contratación, evitando que áreas como gabinete de comunicación o presidencia gestionen adjudicaciones de forma paralela sin intervención previa del órgano de contratación ni fiscalización de la intervención general.
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Prohibir el fraccionamiento contractual mediante la agregación de todas las necesidades publicitarias previsibles en un único expediente o, como máximo, en lotes diferenciados por tipo de soporte (prensa escrita, digital, radio, televisión, exterior), siempre dentro de un mismo procedimiento abierto.
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Incluir en los pliegos criterios de adjudicación directamente vinculados al objeto del contrato, como audiencia certificada por organismos independientes (OJD, EGM, ComScore), cobertura territorial efectiva en la provincia y coste por impacto, desterrando criterios subjetivos que permitan direccionar la adjudicación.
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Establecer un sistema de control interno que incluya auditorías periódicas de la ejecución de los contratos publicitarios, verificando que las inserciones contratadas se han realizado efectivamente, en las condiciones pactadas y con la frecuencia acordada.
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Documentar exhaustivamente cada fase del procedimiento, desde la resolución de inicio hasta la certificación de conformidad, pasando por los informes técnicos de valoración, para generar una trazabilidad completa que permita justificar ante cualquier órgano de control la regularidad de las actuaciones.
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Activar los canales internos de denuncia previstos en la Ley 2/2023 de protección del informante, asegurando que los empleados públicos que detecten irregularidades en la contratación publicitaria puedan comunicarlas sin temor a represalias.
⚠️ Riesgos y buenas prácticas — Errores a evitar
Las investigaciones de Anticorrupción sobre publicidad institucional suelen revelar un patrón recurrente de deficiencias que combinan la opacidad en la toma de decisiones con la laxitud en los controles internos. En el caso de la Diputación de Alicante, los indicios apuntan a una gestión de la publicidad institucional que se alejó de los estándares exigibles, ya sea por la ausencia de planes de medios fundamentados en criterios objetivos, por el posible fraccionamiento de contratos para eludir procedimientos competitivos, o por la concentración injustificada de inserciones en determinados medios sin correspondencia con su penetración real en la provincia.
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Adjudicación sin concurrencia efectiva: Recurrir a contratos menores sucesivos con los mismos proveedores de servicios publicitarios para evitar la licitación abierta constituye fraccionamiento contractual prohibido. La solución pasa por planificar anualmente las necesidades y tramitar un contrato único con lotes.
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Ausencia de informes de necesidad y de insuficiencia de medios propios: Omitir la justificación documental de por qué se contrata externamente la publicidad y por qué con determinada intensidad presupuestaria facilita la apreciación de prevaricación. Todo contrato debe arrancar con un informe motivado.
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Pliegos diseñados a medida del adjudicatario: La inclusión de requisitos de solvencia desproporcionados o de criterios de valoración que solo un operador puede cumplir es la antesala de la nulidad contractual y del reproche penal. Los pliegos deben someterse a consulta previa del mercado.
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Falta de verificación de la ejecución: Abonar facturas de publicidad sin comprobar que las inserciones se han producido efectivamente equivale a una gestión negligente de fondos públicos que puede devenir en malversación. Debe exigirse al adjudicatario certificaciones de emisión y clippings verificables.
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Opacidad frente a los órganos de control: No facilitar a la intervención general, a la Sindicatura de Comptes o a la AVAF la información requerida sobre contratos publicitarios agrava la responsabilidad y genera la presunción de irregularidad. La colaboración proactiva con los órganos fiscalizadores es la mejor defensa preventiva.
💡 Valoración crítica — Por qué importa este caso
La investigación de la Fiscalía Anticorrupción sobre los contratos de publicidad institucional de la Diputación de Alicante constituye un caso de referencia que trasciende con mucho el ámbito provincial para proyectarse sobre el conjunto de las administraciones públicas españolas. La publicidad institucional ha operado históricamente como una zona gris de la contratación pública, un espacio donde la discrecionalidad política en la selección de medios se ha confundido interesadamente con la arbitrariedad, y donde el control efectivo del gasto ha sido manifiestamente insuficiente. Que Anticorrupción ponga el foco en una diputación provincial —un escalón administrativo tradicionalmente menos fiscalizado que la Administración General del Estado o las comunidades autónomas— envía una señal de que la impunidad en este ámbito tiene fecha de caducidad.
Desde una perspectiva estrictamente jurídica, el caso plantea el desafío de delimitar cuándo la decisión de publicitar en un medio concreto constituye una opción legítima de política comunicativa y cuándo cruza la frontera del ilícito penal. La prevaricación administrativa exige una resolución dictada “a sabiendas de su injusticia”, lo que obliga a Anticorrupción a demostrar que los responsables de la Diputación conocían que sus decisiones de adjudicación vulneraban el ordenamiento y, pese a ello, las adoptaron deliberadamente. Esta prueba del dolo es siempre compleja, pero resulta facilitada cuando se acumulan indicios objetivos como la concentración injustificada de gasto en medios de escasa audiencia, la reiteración de adjudicaciones al margen de la concurrencia competitiva o la ausencia de toda documentación justificativa.
En el contexto valenciano, esta investigación se suma a una secuencia de actuaciones de la AVAF, la Sindicatura de Comptes y los tribunales que están configurando un estándar cada vez más exigente para la gestión de la comunicación institucional. La aprobación de la Ley de Transparencia valenciana y el refuerzo de los mecanismos de denuncia interna han generado un ecosistema de control más robusto que hace diez años, pero la eficacia de estas herramientas depende en última instancia de la voluntad política de aplicarlas y de la determinación de los órganos de control para ejercer sus funciones sin interferencias.
La consecuencia práctica más inmediata para las diputaciones y entidades locales valencianas es clara: deben revisar de forma urgente sus procedimientos de contratación publicitaria, verificar que cuentan con planes de medios objetivos y actualizados, y asegurarse de que toda adjudicación está respaldada por un expediente completo y trazable. El coste político y penal de no hacerlo ha dejado de ser teórico para convertirse en una realidad tangible. Este caso debería operar como catalizador de una reforma profunda de las prácticas de comunicación institucional en el ámbito local, donde la tentación de utilizar la publicidad como moneda de cambio con los medios sigue siendo una patología estructural que el Derecho, finalmente, empieza a abordar con la contundencia que merece.
Aviso: Este artículo tiene carácter informativo y no constituye asesoramiento jurídico específico. Ante situaciones concretas, se recomienda consultar con un profesional especializado.
