📋 Qué ha pasado — Los hechos del caso
La Conselleria de Política Territorial, Obras Públicas y Movilidad de la Generalitat Valenciana publicó en el BOE el 15 de noviembre de 2022 la licitación del servicio de transporte discrecional por autobús en la ruta Benidorm-València, tramitada bajo el expediente EXP/2022/000123 y con una cuantía estimada de 1.248.000 euros para un período de ejecución de dos años. Tras la fase de valoración de ofertas, la mesa de contratación propuso como adjudicataria provisional a ALSA, decisión que fue formalizada el 10 de enero de 2023. La mercantil Avanza, licitadora que no resultó seleccionada, interpuso recurso especial en materia de contratación el 20 de diciembre de 2022 ante el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC), articulando su impugnación sobre la base de que los pliegos de cláusulas administrativas particulares incorporaban criterios de adjudicación predominantemente subjetivos que, a su juicio, favorecían estructuralmente a ALSA y vulneraban los principios de igualdad de trato y transparencia consagrados en la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público. La Sala Segunda del TACRC dictó resolución estimatoria el 15 de febrero de 2023, declarando la nulidad de los pliegos y, por extensión, de todo el procedimiento de adjudicación. Dos días después, el 17 de febrero, la Conselleria acató la resolución y formalizó la anulación del expediente. El órgano de contratación anunció que convocaría un nuevo procedimiento con pliegos corregidos, cuya publicación se produjo el 28 de marzo de 2023, apenas seis semanas después de la anulación, un plazo inusitadamente breve que evidencia tanto la necesidad de cobertura del servicio como la voluntad de subsanar las irregularidades detectadas.
El problema jurídico — Análisis de la cuestión de fondo
El nudo gordiano de este asunto reside en la configuración de los criterios de adjudicación contenidos en los pliegos y, más concretamente, en la proporción e intensidad de los criterios valorables mediante juicio de valor frente a los automatizables por fórmulas objetivas. Avanza alegó que la arquitectura evaluativa del pliego otorgaba un peso desproporcionado a criterios cualitativos cuya concreción era insuficiente, lo que generaba un margen de discrecionalidad técnica excesivo para la mesa de contratación y, en la práctica, favorecía al operador incumbent —ALSA— que venía prestando servicios similares en la provincia de Alicante. El artículo 146 de la LCSP exige que los criterios de adjudicación estén vinculados al objeto del contrato, sean proporcionados y se formulen de manera que permitan la efectiva competencia. Cuando prevalecen los criterios sujetos a juicio de valor, la jurisprudencia del TACRC y del TJUE han reiterado que deben acompañarse de subcriterios, escalas de puntuación y umbrales mínimos que acoten la discrecionalidad evaluativa. En este caso, la Sala Segunda del TACRC apreció que los pliegos adolecían de una insuficiente objetivación de los criterios cualitativos, lo que impedía a los licitadores conocer de antemano el peso real de cada elemento evaluable y, por tanto, formular ofertas en condiciones de igualdad efectiva. La Conselleria, por su parte, defendió que los criterios respondían a la complejidad técnica del servicio y estaban suficientemente detallados, pero el TACRC rechazó este argumento al constatar que la descripción del objeto contractual —regulada en el artículo 99 en conexión con el 39.3 de la LCSP— carecía de la precisión necesaria para justificar el recurso a criterios esencialmente discrecionales. La resolución estimatoria concluyó que la vulneración de los principios de igualdad y transparencia era de entidad suficiente para declarar la nulidad de pleno derecho del procedimiento, sin que cupiera la conservación de actos posteriores al pliego viciado.
⚖️ Marco normativo aplicable al caso
El marco legal que enmarca esta controversia pivota sobre las disposiciones de la LCSP relativas a la preparación de los contratos y los criterios de adjudicación, complementadas por la legislación de procedimiento administrativo común en lo atinente a la ejecución de las resoluciones de los órganos de recurso contractual:
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Artículo 146 LCSP (criterios de adjudicación): Establece que los criterios deben estar vinculados al objeto del contrato y ser proporcionados. En este expediente, el TACRC estimó que la predominancia de criterios subjetivos sin subcriterios de desglose vulneraba la exigencia de permitir la efectiva competencia, una aplicación ortodoxa y plenamente alineada con la jurisprudencia consolidada del propio Tribunal.
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Artículo 99 LCSP, en conexión con el 39.3 (descripción del objeto): Impone que la definición del objeto contractual sea precisa, clara y suficiente. La Conselleria describió el servicio de transporte discrecional con parámetros genéricos que no justificaban la prevalencia de criterios evaluables mediante juicio de valor, lo que constituía un déficit de motivación técnica en la configuración del pliego.
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Artículo 223.1 LCSP (recurso especial): Habilita la impugnación de los pliegos y actos de trámite cualificados ante los tribunales de recursos contractuales. Su aplicación en este caso resulta canónica, al permitir a Avanza cuestionar tanto la legalidad de los pliegos como la adjudicación provisional derivada de ellos.
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Artículo 57 LCSP (causas de nulidad): Conecta con el artículo 47 de la Ley 39/2015 para fundamentar la declaración de nulidad de pleno derecho del procedimiento. El TACRC encuadró la irregularidad en la vulneración del contenido esencial de los principios rectores de la contratación pública, lo que supone una aplicación rigurosa pero coherente del régimen de invalidez.
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Artículo 150.2 LCSP (ponderación de criterios): Establece que cuando se utilicen varios criterios de adjudicación, la preponderancia de los evaluables mediante fórmulas debe ser la regla general, salvo que concurran circunstancias técnicas justificadas. La Conselleria no aportó justificación suficiente en el expediente de contratación para invertir esta regla, lo que el TACRC consideró determinante.
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Normativa autonómica — Ley 1/2015 de la Generalitat, de Hacienda Pública, del Sector Público Instrumental y de Subvenciones: Si bien el grueso de la cuestión se dirime bajo la LCSP, las instrucciones internas de contratación de la Generalitat Valenciana —adoptadas mediante acuerdo del Consell— refuerzan la exigencia de objetivación de criterios en servicios de transporte público, un aspecto que la Conselleria desatendió.
📚 Jurisprudencia y resoluciones relacionadas
La resolución del TACRC en este caso no constituye un pronunciamiento aislado, sino que se inscribe en una línea doctrinal crecientemente exigente con la transparencia y objetivación de los criterios de adjudicación en el sector del transporte de viajeros. Los precedentes más relevantes confirman la solidez del razonamiento aplicado por la Sala Segunda y permiten anticipar el sentido de futuras impugnaciones similares:
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Resolución TACRC 567/2021: Caso materialmente idéntico —anulación de una licitación de servicios de autobuses interurbanos— en el que el Tribunal apreció que los pliegos otorgaban un 60 % de la puntuación a criterios cualitativos sin desglose en subcriterios, declarando la nulidad del procedimiento. El paralelismo con el expediente Benidorm-València es directo y el TACRC lo citó expresamente como ratio decidendi.
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Resolución TACSC 2345/2020: Aunque dictada por un tribunal autonómico, fue confirmada en vía judicial en sede de recurso de casación, consolidando la doctrina de que la insuficiente descripción del objeto contractual no puede servir de coartada para diseñar criterios subjetivos que enmascaren preferencias por operadores preexistentes.
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STJUE de 14 de julio de 2016, asunto TNS Dimarso (C-6/15): El Tribunal de Luxemburgo estableció que, si bien los órganos de contratación disponen de margen para diseñar criterios cualitativos, la transparencia exige que los licitadores puedan conocer con certeza razonable los elementos que serán valorados y su peso específico, un estándar que los pliegos anulados incumplían.
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Resolución TACRC 813/2019: Delimitó que la mera enunciación de criterios cualitativos genéricos —como “calidad técnica de la propuesta” o “experiencia en servicios análogos”— sin desarrollo pormenorizado de indicadores y escalas de puntuación, constituye una infracción sustancial de los principios de igualdad y transparencia.
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Sentencia TSJCV 412/2021: El Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana ratificó la anulación de un contrato de servicios de la Generalitat por defectos en los criterios de adjudicación, subrayando que la Administración autonómica tiene la obligación reforzada de objetivar la evaluación en sectores regulados como el transporte público.
🔑 Claves prácticas para operadores — Lecciones de este caso
Este expediente ofrece enseñanzas directamente trasladables a la práctica de redacción de pliegos y a la estrategia impugnatoria de los licitadores. La anulación pone de manifiesto que la configuración de los criterios de adjudicación no es un ejercicio meramente formal, sino el elemento sobre el que descansa la integridad competitiva del procedimiento. Los operadores jurídicos que asesoran a poderes adjudicadores y a contratistas deben extraer conclusiones operativas inmediatas:
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Desglosar todo criterio cualitativo en subcriterios con puntuación parcial asignada: Cuando el pliego prevea criterios evaluables mediante juicio de valor, cada uno debe desarrollarse en indicadores concretos (p. ej., frecuencia del servicio, plan de contingencias, tiempo de respuesta ante incidencias) con una escala numérica predeterminada que acote la discrecionalidad del evaluador.
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Justificar documentalmente en el expediente la necesidad de criterios subjetivos: El informe de necesidad y el pliego de prescripciones técnicas deben explicar por qué la complejidad del servicio exige criterios cualitativos, vinculando cada criterio a una prestación específica del objeto contractual, para blindar la decisión ante eventuales impugnaciones.
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Someter los pliegos a revisión previa del servicio jurídico con check-list de proporcionalidad: Antes de la aprobación del expediente, debe verificarse que la ratio entre criterios automáticos y criterios subjetivos cumple la regla general del artículo 150.2 LCSP, documentando cualquier inversión con motivación técnica reforzada.
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Para los licitadores: impugnar el pliego antes de la adjudicación siempre que sea posible: Avanza interpuso su recurso tras la adjudicación provisional, pero la LCSP permite recurrir los pliegos directamente. Una impugnación temprana habría evitado la tramitación completa de un procedimiento viciado y acelerado la corrección.
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Articular la impugnación sobre vulneración de principios generales, no solo de preceptos aislados: La estrategia de Avanza fue acertada al fundamentar su recurso en la quiebra de los principios de igualdad y transparencia como categoría autónoma, lo que permitió al TACRC aplicar un estándar de control más intenso que el mero examen de legalidad formal.
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Incluir en los pliegos mecanismos de trazabilidad de la evaluación: Actas detalladas de la mesa de contratación, fichas individuales de puntuación firmadas por cada evaluador y motivación específica de las puntuaciones parciales constituyen la mejor defensa procesal del poder adjudicador frente a recursos especiales.
⚠️ Riesgos y buenas prácticas — Errores a evitar
La Conselleria incurrió en errores de configuración del pliego que eran perfectamente evitables con una diligencia técnica razonable. La consecuencia no se limita a la nulidad del expediente: el servicio de transporte quedó sin cobertura contractual durante semanas, la imagen institucional del órgano de contratación se deterioró y los costes de retramitación recayeron sobre el presupuesto público. La identificación precisa de los fallos cometidos permite articular un catálogo de errores y soluciones preventivas:
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Error: diseñar criterios cualitativos genéricos sin subcriterios. Solución: desarrollar cada criterio en al menos tres indicadores cuantificables con escala de puntuación de 0 a 10, reduciendo el margen de discrecionalidad a la selección del tramo dentro de cada indicador.
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Error: no motivar en el expediente la inversión de la regla de predominancia de criterios automáticos. Solución: incorporar un informe técnico firmado por el responsable del contrato que justifique expresamente por qué la naturaleza del servicio requiere una evaluación cualitativa superior al umbral general, con referencia a precedentes del TACRC que avalen la proporción elegida.
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Error: describir el objeto contractual con parámetros genéricos (“servicio de transporte discrecional”) sin especificaciones técnicas detalladas. Solución: incluir en el pliego técnico indicadores de calidad del servicio (puntualidad, accesibilidad, flota mínima, antigüedad máxima de vehículos) que fundamenten y den coherencia interna a los criterios de adjudicación.
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Error: no realizar un análisis de riesgo impugnatorio previo a la aprobación del pliego. Solución: implantar un protocolo de revisión cruzada entre el servicio jurídico y la unidad promotora del contrato, con especial atención a la doctrina reciente de los tribunales de recursos contractuales en el sector específico del contrato.
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Error: demorar la ejecución de la resolución del TACRC. Aunque en este caso la Conselleria acató en apenas dos días —plazo ejemplar—, conviene institucionalizar un procedimiento interno de ejecución inmediata con designación de responsable y plazos tasados para evitar que la inercia administrativa dilate el cumplimiento.
💡 Valoración crítica — Por qué importa este caso
La resolución de la Sala Segunda del TACRC y la consiguiente anulación de la licitación Benidorm-València por parte de la Conselleria merecen una valoración globalmente positiva desde la perspectiva de la integridad de la contratación pública, aunque suscitan interrogantes de calado sobre la competencia técnica de los órganos de contratación autonómicos en la preparación de expedientes complejos.
La estimación del recurso de Avanza no solo era jurídicamente procedente, sino que resultaba la única solución compatible con la doctrina consolidada del TACRC. Cuando un pliego permite que la evaluación cualitativa determine el resultado de la adjudicación sin que los licitadores puedan anticipar razonablemente los parámetros de valoración, el vicio no es subsanable: contamina la totalidad del procedimiento desde su origen. La alternativa interpretativa —conservar los actos no afectados y retrotraer únicamente a la fase de evaluación— habría sido insostenible, porque el defecto radicaba en el propio diseño de los criterios, no en su aplicación concreta. Dicho de otro modo, no se trataba de que la mesa de contratación hubiera evaluado mal las ofertas, sino de que el instrumento evaluativo estaba diseñado de forma que impedía una evaluación objetiva.
Resulta llamativa la recurrencia de este tipo de defectos en licitaciones de transporte público autonómico. La Resolución 567/2021, citada como precedente directo, evidenciaba un patrón idéntico apenas dos años antes. Que la Conselleria reincida en errores ya señalados por el propio TACRC sugiere un déficit sistémico en la formación de los equipos de contratación y en los mecanismos internos de control de calidad de los pliegos. No basta con anular expedientes y relicitar: es necesario que la Administración autonómica valenciana invierta en capacitación específica de sus gestores de contratación y refuerce el papel fiscalizador de las intervenciones delegadas y de los servicios jurídicos sectoriales.
Desde una perspectiva de política legislativa, este caso refuerza la conveniencia de que el legislador estatal —o, en su caso, el autonómico valenciano mediante desarrollo reglamentario— establezca umbrales máximos de ponderación de criterios cualitativos en sectores regulados donde el riesgo de favoritismo es estructuralmente elevado, como el transporte de viajeros. La LCSP confía en la motivación casuística del poder adjudicador, pero la experiencia demuestra que esa confianza es con frecuencia defraudada.
A medio plazo, la nueva licitación anunciada para finales de marzo de 2023 será el verdadero test de si la Conselleria ha internalizado las exigencias del TACRC o si se limita a un cumplimiento formal que deje intactas las debilidades estructurales de su modelo de contratación. Los operadores del sector harán bien en escrutar los nuevos pliegos con rigor y, si detectan patrones similares, impugnarlos tempranamente. El precedente ya está sentado: el TACRC no tolerará criterios opacos, y la Administración valenciana no puede permitirse una tercera anulación en el mismo corredor de transporte.
Aviso: Este artículo tiene carácter informativo y no constituye asesoramiento jurídico específico. Ante situaciones concretas, se recomienda consultar con un profesional especializado.
