📋 Qué ha pasado — Los hechos del caso
El Presidente del Gobierno interpuso recurso de inconstitucionalidad contra el apartado “Uno” de la disposición final segunda de la Ley Foral 35/2022, de 22 de diciembre, de Presupuestos Generales de Navarra para el ejercicio 2023. Dicha disposición modificaba el artículo 36.1 de la Ley Foral 2/2018, de 13 de abril, de Contratos Públicos de Navarra, ampliando el catálogo de entidades que podían beneficiarse de las reservas de contratos públicos en el ámbito foral. En concreto, la reforma navarra incorporaba como posibles beneficiarias de esas reservas a categorías de entidades que excedían el perímetro subjetivo trazado por la legislación básica estatal —la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público—, que limita las reservas a centros especiales de empleo de iniciativa social y a empresas de inserción. El recurso, tramitado conforme al procedimiento del artículo 161.2 de la Constitución y concordantes de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, provocó la suspensión de la norma impugnada desde su admisión a trámite. El Pleno del Tribunal Constitucional ha estimado por unanimidad el recurso, declarando inconstitucional y nula la modificación operada por la Ley Foral 35/2022, al considerar que la Comunidad Foral de Navarra vulneró las competencias exclusivas del Estado en materia de legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas (artículo 149.1.18.ª CE). La sentencia cierra así un conflicto competencial que se arrastraba desde principios de 2023 y que había generado notable incertidumbre entre los poderes adjudicadores navarros y las entidades de economía social del territorio.
El problema jurídico — Análisis de la cuestión de fondo
La cuestión nuclear que resuelve el Tribunal Constitucional es estrictamente competencial: ¿puede una comunidad autónoma —o, en este caso, una comunidad foral dotada de un régimen especial como Navarra— ampliar el ámbito subjetivo de las reservas de contratos públicos más allá de lo establecido en la legislación básica estatal? La respuesta del Pleno es inequívoca: no. El razonamiento pivota sobre la naturaleza de la disposición adicional cuarta de la Ley 9/2017, que regula los contratos reservados. Esta disposición, junto con la previsión análoga contenida en el artículo 99 respecto de lotes reservados, configura un régimen cerrado y tasado de excepción al principio de libre concurrencia. El legislador estatal diseñó las reservas como un instrumento de política social que permite sustraer determinados contratos del mercado competitivo, canalizándolos hacia centros especiales de empleo de iniciativa social y empresas de inserción debidamente calificadas. Esa delimitación subjetiva forma parte del contenido básico de la norma, pues garantiza un estándar uniforme de competencia en todo el territorio nacional y, simultáneamente, asegura la coherencia con las directivas europeas de contratación de 2014. La Comunidad Foral argumentó que su competencia en materia de contratación pública, derivada de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra (LORAFNA), le habilitaba para extender las reservas a otras entidades de economía social. Sin embargo, el Tribunal rechazó este planteamiento recordando que la competencia foral opera dentro del marco de las bases estatales y que la especificidad del régimen navarro no alcanza a desplazar la legislación básica en contratación administrativa.
⚖️ Marco normativo aplicable al caso
El conflicto se despliega en la intersección entre la legislación básica estatal de contratos públicos, el régimen foral navarro y el derecho europeo de contratación. Las normas centrales y su juego en este caso son las siguientes:
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Artículo 149.1.18.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre legislación básica de contratos y concesiones administrativas. El TC lo aplica como título habilitante principal para enjuiciar la norma navarra, confirmando que las bases estatales actúan como límite infranqueable incluso para comunidades con régimen foral reforzado.
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Disposición adicional cuarta de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público (LCSP), que establece el régimen de contratos reservados a centros especiales de empleo de iniciativa social y empresas de inserción. El Tribunal la califica como norma materialmente básica, cuyo contenido subjetivo no admite ampliación autonómica, ya que su carácter cerrado garantiza condiciones homogéneas de competencia en el mercado público.
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Artículo 99 de la LCSP, relativo a la posibilidad de reservar lotes de un contrato a las mismas entidades beneficiarias, que complementa la disposición adicional cuarta y refuerza la tesis de que el legislador estatal configuró un sistema unitario de reservas.
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Artículos 20 y 77 de la Directiva 2014/24/UE, que facultan a los Estados miembros para reservar la participación en procedimientos de contratación a talleres protegidos y operadores económicos cuyo objetivo principal sea la integración social y profesional de personas discapacitadas o desfavorecidas. La norma europea permite esta posibilidad pero no la impone, y confía la delimitación concreta al derecho interno de cada Estado, lo que refuerza la competencia del legislador estatal para fijar las condiciones básicas.
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Artículo 36.1 de la Ley Foral 2/2018, de Contratos Públicos de Navarra, en su redacción originaria, que ya contemplaba las reservas de contratos pero dentro de los márgenes de la legislación básica. La modificación operada por la Ley Foral 35/2022 ampliaba las entidades beneficiarias, y es precisamente esa ampliación la declarada inconstitucional.
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Ley Orgánica 13/1982, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra (LORAFNA), cuyo artículo 49.1.d) reconoce a Navarra competencia en materia de contratos, si bien subordinada a las bases y principios que establezca la legislación estatal. El TC recuerda que esta subordinación no es meramente formal, sino que implica un deber positivo de respeto al contenido sustantivo de las bases.
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Artículo 161.2 CE y artículos 30 y siguientes de la LOTC, que regulan el recurso de inconstitucionalidad y su efecto suspensivo automático cuando lo promueve el Presidente del Gobierno contra normas autonómicas, mecanismo que aquí operó desde la admisión a trámite, paralizando de facto la aplicación del artículo 36.1 reformado.
📚 Jurisprudencia y resoluciones relacionadas
La sentencia se inscribe en una línea jurisprudencial consolidada del Tribunal Constitucional sobre los límites competenciales en materia de contratación pública, línea que ha conocido diversas manifestaciones en las últimas décadas y que en los últimos años se ha reforzado notablemente ante la proliferación de legislaciones autonómicas que han intentado innovar sobre la regulación básica estatal.
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STC 84/2015, de 30 de abril, que declaró inconstitucionales varios preceptos de la Ley Foral 1/2002 de infraestructuras agrícolas de Navarra, reafirmando que las competencias forales no eximen del respeto a las bases estatales en materia de contratación. El paralelismo con el caso actual es evidente: en ambos supuestos, el legislador navarro intentó establecer un régimen más expansivo del permitido por las bases.
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STC 237/2015, de 19 de noviembre, relativa a la Ley de contratos del sector público de Aragón, donde el Tribunal delimitó con precisión qué aspectos de la contratación pública son susceptibles de desarrollo autonómico y cuáles constituyen un núcleo básico indisponible. La sentencia estableció que las condiciones de acceso al mercado público, incluidas las excepciones a la libre concurrencia, forman parte de ese núcleo.
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STC 68/2021, de 18 de marzo, que anuló preceptos de la Ley de contratos públicos del País Vasco por exceder las bases estatales en materias como la solvencia técnica y los criterios de adjudicación. Esta resolución es particularmente relevante porque abordó el argumento de la foralidad como título competencial diferenciado y lo rechazó en términos análogos a los que emplea la sentencia que ahora se analiza.
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Dictamen 1/2018 del Consejo de Navarra, emitido durante la tramitación de la Ley Foral 2/2018, que ya advirtió sobre los riesgos de exceder las bases estatales en la regulación de las reservas de contratos, recomendando una interpretación conforme que el legislador navarro no siguió al aprobar la modificación de 2022.
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Informe 4/2019 de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado, que analizó el alcance de las reservas de contratos del artículo 99 y de la disposición adicional cuarta de la LCSP, concluyendo que la enumeración de entidades beneficiarias tiene carácter taxativo y no ejemplificativo, criterio que el Tribunal Constitucional ha hecho suyo al resolver este recurso.
🔑 Claves prácticas para operadores — Lecciones de este caso
La sentencia tiene consecuencias inmediatas para los poderes adjudicadores navarros que hubieran diseñado estrategias de reserva de contratos al amparo de la norma declarada inconstitucional, pero su impacto trasciende el ámbito foral y lanza un mensaje claro a todas las comunidades autónomas que operan —o pretenden operar— con márgenes expansivos en la regulación de las reservas.
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Revisar de inmediato los pliegos en vigor que contengan cláusulas de reserva fundamentadas en el artículo 36.1 de la Ley Foral 2/2018 en su redacción dada por la Ley Foral 35/2022. Si algún procedimiento se encuentra en fase de licitación con reservas a entidades no contempladas en la LCSP, debe suspenderse la adjudicación y reformular las condiciones de participación, so pena de incurrir en nulidad de pleno derecho.
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Evaluar la situación de los contratos ya adjudicados bajo la norma declarada nula. Aunque la declaración de inconstitucionalidad no afecta automáticamente a los actos firmes derivados de la norma anulada (doctrina de la intangibilidad de las situaciones consolidadas), los órganos de contratación navarros deben analizar caso por caso si existen procedimientos pendientes de resolución de recursos o en fase de ejecución inicial susceptibles de revisión.
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Configurar las reservas de contratos ateniéndose estrictamente al perímetro subjetivo de la LCSP: centros especiales de empleo de iniciativa social y empresas de inserción debidamente inscritas y calificadas. Cualquier pretensión de extender los beneficiarios a cooperativas de trabajo asociado, fundaciones u otras entidades de economía social que no encajen en esas dos categorías carece ahora de cobertura legal.
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Documentar el análisis competencial en las memorias justificativas de los expedientes de contratación cuando se apliquen normas forales o autonómicas que desarrollen la LCSP, dejando constancia expresa de la conformidad con las bases estatales.
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Aprovechar las vías legales existentes para fomentar la contratación socialmente responsable sin vulnerar la legislación básica: inclusión de criterios sociales en las condiciones especiales de ejecución (artículo 202 LCSP), uso de criterios de adjudicación cualitativa vinculados a la inserción sociolaboral (artículo 145 LCSP) y empleo estratégico de la subcontratación con entidades de economía social.
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Estar atentos a posibles reformas legislativas estatales que amplíen el catálogo de beneficiarios de las reservas, ya que la sentencia del TC no impide que sea el propio legislador básico quien decida expandir ese ámbito subjetivo en el futuro, respetando los límites de las directivas europeas.
⚠️ Riesgos y buenas prácticas — Errores a evitar
El error central cometido por el legislador navarro fue confiar en que el régimen foral amparaba una capacidad normativa en materia de contratación pública más amplia de la que realmente reconoce la LORAFNA y la jurisprudencia constitucional. La opción de introducir la modificación a través de una ley de presupuestos —en lugar de una ley sustantiva sometida a un debate parlamentario más profundo y a los dictámenes preceptivos correspondientes— contribuyó a difuminar la atención sobre la cuestión competencial. El resultado es una declaración de inconstitucionalidad que, aunque no sorprende a quien conozca la doctrina del TC, genera inseguridad jurídica retroactiva y pone en riesgo procedimientos de contratación ya tramitados.
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No confundir competencia de desarrollo con competencia de innovación: el margen autonómico permite adaptar, concretar y completar las bases estatales, pero no sustituirlas ni contradecirlas. La ampliación del listado de beneficiarios de las reservas no es desarrollo, sino innovación sustantiva reservada al legislador básico.
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Evitar la inclusión de reformas materiales de calado en leyes de presupuestos, práctica que reduce el escrutinio técnico y la posibilidad de emitir informes de conformidad constitucional previos a la aprobación parlamentaria.
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Solicitar siempre dictamen del Consejo de Navarra (o del órgano consultivo equivalente en cada comunidad) cuando una reforma normativa afecte a materias de competencia compartida, especialmente si la modificación amplía derechos o excepciones respecto de la legislación básica.
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No asumir que la ausencia de impugnación inmediata equivale a validez: la Administración del Estado dispone de un plazo de tres meses desde la publicación oficial para interponer recurso de inconstitucionalidad, y con frecuencia actúa dentro del último tramo de ese plazo, lo que puede generar una falsa sensación de seguridad jurídica durante las primeras semanas de vigencia de la norma.
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Establecer protocolos internos de vigilancia normativa en los servicios jurídicos de los poderes adjudicadores navarros que permitan detectar con antelación las normas forales cuya conformidad constitucional resulte dudosa, de modo que los órganos de contratación puedan adoptar cautelas antes de basar sus licitaciones en disposiciones potencialmente vulnerables.
💡 Valoración crítica — Por qué importa este caso
La unanimidad del Pleno del Tribunal Constitucional no es un dato menor. En un contexto político en el que el TC ha dictado sentencias divididas en cuestiones territorialmente sensibles, el hecho de que los doce magistrados coincidan en la estimación del recurso revela hasta qué punto la extralimitación navarra era jurídicamente insostenible. No estamos ante un caso fronterizo donde cupieran legítimamente dos lecturas del reparto competencial: la doctrina constitucional sobre el carácter básico de la regulación de contratos reservados estaba firmemente establecida antes de que la Ley Foral 35/2022 viera la luz, y las advertencias doctrinales e institucionales eran abundantes.
Dicho esto, la sentencia pone de manifiesto una tensión legítima que merece reflexión. Las comunidades autónomas —y muy especialmente Navarra, con su arraigada tradición foral y un tejido de economía social diverso— perciben las reservas de contratos como un instrumento insuficiente si se limita a dos únicas categorías de entidades beneficiarias. Cooperativas de iniciativa social, asociaciones de utilidad pública y fundaciones que operan en sectores como la dependencia, la recogida de residuos o la gestión de servicios comunitarios quedan fuera de las reservas, pese a cumplir funciones de inserción sociolaboral análogas a las de las empresas de inserción calificadas. La solución a esta legítima demanda no pasa, sin embargo, por la vía autonómica unilateral, sino por la reforma de la propia LCSP.
Es llamativo que el legislador estatal no haya abordado aún una revisión integral de las reservas de contratos que incorpore las nuevas realidades del tercer sector. La Directiva 2014/24/UE ofrece un margen más amplio del que la LCSP ha transpuesto, particularmente en lo relativo al artículo 77 (servicios sanitarios, sociales y culturales reservados a organizaciones con misión social). Una transposición más ambiciosa de esa habilitación europea permitiría satisfacer las demandas territoriales sin erosionar el principio de uniformidad competencial.
La sentencia también proyecta consecuencias sobre los procedimientos de contratación que se tramitaron al amparo de la norma anulada durante los meses de vigencia previos a la suspensión cautelar. Aunque la doctrina de la intangibilidad de las situaciones consolidadas ofrece cierta protección, los contratos ejecutados con base en reservas dirigidas a entidades no habilitadas por la LCSP podrían ser cuestionados en vía contencioso-administrativa por licitadores excluidos que ahora encuentren respaldo en la declaración de inconstitucionalidad. Este riesgo de litigiosidad sobrevenida debería servir de acicate para que los gobiernos autonómicos extremen la prudencia antes de legislar en los márgenes de las bases estatales.
En clave de política legislativa, el caso navarro debe interpretarse como un síntoma y no como una anomalía aislada. Varias comunidades autónomas han ensayado vías similares para expandir la contratación social reservada, y algunas lo han hecho con mayor sutileza técnica, evitando la confrontación directa con la LCSP. La respuesta del TC cierra la puerta más obvia —la ampliación subjetiva de los beneficiarios—, pero deja abiertos otros flancos, como la posibilidad de configurar criterios de adjudicación tan específicos que, en la práctica, generen reservas de facto. La vigilancia de la Junta Consultiva de Contratación Pública y de los tribunales administrativos de recursos contractuales será determinante para evitar que la sentencia se convierta en un estímulo para la ingeniería jurídica lateral.
En definitiva, la resolución es jurídicamente impecable en su fundamentación competencial, pero evidencia la necesidad urgente de que el legislador estatal actualice el régimen de reservas para alinearlo plenamente con las posibilidades que ofrece el derecho europeo y con las demandas legítimas del tercer sector. Mientras esa reforma no llegue, las comunidades autónomas deberán operar dentro de los límites marcados por la LCSP, y los operadores económicos de economía social que no encajen en las dos categorías tasadas deberán competir en el mercado público general, aprovechando las cláusulas sociales como única alternativa viable.
Aviso: Este artículo tiene carácter informativo y no constituye asesoramiento jurídico específico. Ante situaciones concretas, se recomienda consultar con un profesional especializado.
