📋 Qué ha pasado — El caso y nuestra intervenciónCaso propio
En diciembre de 2021, la Conselleria de Política Territorial, Obras Públicas y Movilidad de la Generalitat Valenciana publicó en la Plataforma de Contratación del Sector Público la licitación de un contrato de concesión de transporte público regular de viajeros en autobús, correspondiente a la línea CV-202 Les Marines-Alacant. Se trataba de un contrato de notable envergadura económica —con un valor estimado de 32.434.241,88 euros y una duración prevista de diez años— tramitado mediante procedimiento abierto ordinario, y que la propia Administración calificaba como no sujeto a regulación armonizada.
La Asociación Gestión Transporte de Viajeros (GTV), a quien González-Moreno Asesoría Jurídica representó y asesoró a lo largo de todo el proceso, detectó irregularidades en los pliegos rectores de la licitación y decidió impugnarlos mediante recurso especial en materia de contratación ante el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC). Esta era, precisamente, la vía que el propio pliego —en su cláusula 42— indicaba expresamente como mecanismo de impugnación, con remisión directa al artículo 44 de la Ley de Contratos del Sector Público.
Sin embargo, el TACRC emitió en febrero de 2022 una resolución de inadmisión, apreciando falta de competencia con el argumento de que los contratos de concesión de transporte regular de viajeros quedaban excluidos del ámbito material del recurso especial, debiendo reconducirse su impugnación a la vía administrativa ordinaria de la Ley 39/2015. Desde González-Moreno Asesoría Jurídica entendimos que esta interpretación era jurídicamente insostenible y, habiendo ya interiorizado la paradoja que suponía que la propia Administración contratante incumpliese lo que ella misma había establecido en los pliegos, se interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sección Quinta del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana. La Sala territorial desestimó el recurso en septiembre de 2023, confirmando la inadmisión. Lejos de aceptar ese resultado, nuestro equipo preparó recurso de casación ante el Tribunal Supremo, que fue admitido por la Sección Primera en diciembre de 2024 por apreciar interés casacional objetivo. El 11 de marzo de 2026, la Sala de lo Contencioso-Administrativo dictó la Sentencia 303/2026, estimando íntegramente las pretensiones de GTV, casando y anulando tanto la sentencia del TSJCV como la resolución del TACRC, y ordenando la admisión y tramitación del recurso especial.
El problema jurídico — Análisis de la cuestión de fondo
El núcleo del litigio residía en una cuestión de aparente sencillez técnica, pero de enorme trascendencia práctica: ¿pueden los licitadores en concesiones de transporte público regular de viajeros por carretera acudir al recurso especial en materia de contratación regulado en el artículo 44 de la Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público? Tanto el TACRC como el TSJCV respondieron negativamente, con el argumento de que el Reglamento (CE) 1370/2007 constituye el régimen jurídico prevalente para este tipo de contratos y que las Directivas europeas de contratación —y por ende la LCSP— sólo actúan con carácter supletorio. Desde esta perspectiva, la exclusión de las Directivas 2014/23 y 2014/24 arrastraría también la exclusión del recurso especial.
La estrategia jurídica diseñada por González-Moreno Asesoría Jurídica se articuló sobre tres ejes argumentales que el Tribunal Supremo acabaría acogiendo. En primer lugar, que el artículo 44.1.c) de la LCSP no establece distinción alguna por razón del sector al que pertenece la concesión de servicios, limitándose a exigir que su valor estimado supere los tres millones de euros; un umbral que en este caso se superaba con creces. En segundo lugar, que el artículo 19.2.g) de la misma Ley, al mencionar expresamente los contratos de transporte de viajeros entre los no sujetos a regulación armonizada, los reconoce implícitamente como contratos sujetos a la LCSP, aunque con un régimen diferenciado. En tercer lugar —y aquí la invocación del Derecho europeo resultó decisiva—, que el artículo 5.7 del Reglamento 1370/2007 impone a los Estados miembros la obligación de garantizar mecanismos de revisión eficaces y rápidos, equivalentes a los de las Directivas 89/665 y 92/13; y que, en el ordenamiento español, el único mecanismo que satisface esas exigencias es precisamente el recurso especial. El Tribunal Supremo comparte íntegramente este razonamiento, concluye que la exclusión del recurso especial generaba un déficit de tutela contrario al Derecho de la Unión, y destaca además la llamativa contradicción de la Administración valenciana al oponerse a la aplicación de una cláusula que ella misma había incluido en los pliegos.
⚖️ Marco normativo aplicable al caso
El entramado normativo que confluye en este caso es especialmente complejo, al superponerse regulación sectorial europea, legislación nacional de contratos y normativa de transporte. González-Moreno Asesoría Jurídica identificó desde el primer momento que la clave residía en la correcta articulación jerárquica de estas fuentes, y construyó su argumentación desde esa premisa:
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Artículo 44.1.c) de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público (LCSP): Define el ámbito del recurso especial para concesiones de servicios con valor estimado superior a tres millones de euros, sin excluir ningún sector concreto. El despacho sostuvo —y el Supremo confirmó— que esta norma engloba las concesiones de transporte regular de viajeros.
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Artículo 19.2.g) de la LCSP: Al excluir los contratos de transporte de viajeros de la regulación armonizada sin excluirlos de la propia Ley, acredita que siguen siendo contratos LCSP a todos los efectos pertinentes. Argumento acogido expresamente por el Tribunal Supremo.
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Artículo 5.7 del Reglamento (CE) 1370/2007: Impone a los Estados miembros garantizar revisión eficaz y rápida de las decisiones de adjudicación, equiparable a las Directivas de recurso en contratación. El despacho argumentó que esta obligación solo podía satisfacerse mediante el recurso especial, tesis que el alto tribunal asume.
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Artículo 10.3 de la Directiva 2014/23/UE sobre concesiones: Excluye del ámbito de la Directiva las concesiones de transporte de viajeros, pero esta exclusión —como argumentó González-Moreno— no se traslada automáticamente al sistema de recursos, que tiene su propia regulación en el artículo 44 LCSP.
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Artículo 71 de la Ley 16/1987, de Ordenación de los Transportes Terrestres (LOTT): Establece el carácter supletorio de la legislación de contratos en el ámbito del transporte, lo que sirvió a la Administración para defender la inaplicabilidad del recurso especial; argumento que el Supremo rechazó al entender que la subsidiariedad normativa no opera sobre el sistema de tutela procesal.
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Cláusula 42 del pliego de la licitación: El propio órgano de contratación reconoció expresamente el acceso al recurso especial, lo que el Tribunal Supremo destaca como un elemento de coherencia jurídica que la Administración vulneró al oponerse posteriormente a la competencia del TACRC.
📚 Jurisprudencia y resoluciones relacionadas
La posición defendida por González-Moreno Asesoría Jurídica no carecía de respaldo doctrinal ni jurisprudencial previo, aunque hasta esta sentencia no existía pronunciamiento unificador del Tribunal Supremo. El despacho construyó su argumentación casacional apoyándose en una línea interpretativa consolidada en varios órdenes jurisdiccionales y administrativos:
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STJUE de 28 de noviembre de 2018 (asunto C-328/17, Amt Azienda): El Tribunal de Justicia de la Unión Europea equiparó el mecanismo de revisión del artículo 5.7 del Reglamento 1370/2007 con el régimen de recursos establecido en la Directiva 89/665, subrayando la obligación de los Estados de proveer cauces de impugnación eficaces y comparables.
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STJUE de 13 de febrero de 2025 (asunto C-684/23): Confirmó la dualidad de régimen jurídico en la adjudicación de contratos de transporte de viajeros según adopten o no forma de concesión, y ratificó que las concesiones quedan al margen de las Directivas generales de contratación pero bajo las exigencias de tutela del Reglamento sectorial.
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Sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, entre ellas la de 17 de enero de 2020 (recurso 250/2018): Habían admitido la procedencia del recurso especial en contratos de transporte de viajeros bajo la legislación anterior, sentando una interpretación que el despacho trasladó al ámbito de la LCSP 2017.
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Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Navarra de 15 de febrero de 2019 (recurso 405/2018): En aplicación de la normativa foral de contratos, reconoció igualmente el acceso al recurso especial para este tipo de concesiones.
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Resolución del TACRC 1364/2022, de 27 de octubre: El propio Tribunal Administrativo Central rectificó su criterio anterior —reconociendo la existencia de resoluciones propias contradictorias— y unificó doctrina en favor de la admisibilidad del recurso especial, apoyándose en la jurisprudencia de la Audiencia Nacional y del TSJ de Navarra. Esta corrección fue determinante para la admisión del recurso de casación.
🔑 Claves prácticas para operadores — Lecciones de este caso
La Sentencia 303/2026 del Tribunal Supremo tiene consecuencias directas e inmediatas para cualquier empresa o asociación que opere en el sector del transporte público de viajeros por carretera y participe en licitaciones concesionales. De nuestra experiencia en este caso extraemos las siguientes enseñanzas accionables:
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Revisar el pliego antes de cualquier otra actuación: La cláusula de recursos suele indicar expresamente la vía impugnatoria habilitada. Si el pliego remite al artículo 44 LCSP, esa mención vincula a la Administración y puede ser utilizada como argumento reforzado en caso de inadmisión.
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No aceptar inadmisiones como definitivas: La falta de competencia declarada por el TACRC no cierra la puerta. Como ha quedado demostrado, una inadmisión incorrectamente fundamentada puede y debe ser combatida hasta el Tribunal Supremo si la cuestión lo merece jurídicamente.
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Actuar en los plazos del recurso especial, no en los generales: El recurso especial tiene plazos muy breves —quince días hábiles desde la publicación del acto impugnable— y efectos suspensivos automáticos sobre la licitación. Actuar tarde en este ámbito equivale a no actuar.
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Invocar el Reglamento 1370/2007 en clave de garantía, no solo de exclusión: La Administración utilizó el Reglamento comunitario como escudo para negar el recurso especial. La estrategia correcta es la inversa: ese mismo Reglamento impone la obligación de revisión eficaz, lo que precisamente legitima el recurso especial.
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Documentar el interés legítimo del recurrente: El artículo 5.7 del Reglamento 1370/2007 exige que el recurrente tenga o haya tenido interés en obtener el contrato. Acreditar esa condición desde el escrito de interposición evita inadmisiones por legitimación.
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Considerar el potencial de interés casacional: Cuando la cuestión afecta a la correcta interpretación de normas europeas o a criterios divergentes entre órganos jurisdiccionales, el recurso de casación ante el Tribunal Supremo puede ser la vía que zanje definitivamente la controversia y abra nuevas posibilidades para el sector.
⚠️ Riesgos y buenas prácticas — Errores a evitar
En nuestra experiencia con litigios de contratación pública en el sector del transporte, uno de los errores más frecuentes es confundir la exclusión de las Directivas generales de contratación —que sí opera para estos contratos— con la exclusión del sistema de tutela procesal de la LCSP, que no opera en los mismos términos. Son planos normativos distintos que no se comunican automáticamente. Asumir que la exclusión de las Directivas 2014/23 y 2014/24 arrastra todo el edificio de la LCSP, incluido el recurso especial, es un error interpretativo que en este caso costó años de litigación evitable:
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No interponer el recurso especial por temor a la inadmisión: La incertidumbre anterior a esta sentencia llevó a muchos operadores a renunciar a la vía especial. A partir de ahora, esa renuncia carece de justificación jurídica.
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Acudir directamente a la vía contencioso-administrativa ordinaria sin agotar el recurso especial: Además de ser una opción más lenta y costosa, puede generar problemas de admisibilidad por inadecuación del procedimiento.
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Asumir que el recurso de reposición ante el órgano de contratación satisface las exigencias del artículo 5.7 del Reglamento 1370/2007: El Tribunal Supremo ha descartado implícitamente esa equivalencia al confirmar que la revisión eficaz exigida por el Reglamento europeo se garantiza mediante el recurso especial.
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No verificar el convenio de atribución de competencia al TACRC: Muchas Comunidades Autónomas, incluida la Valenciana, han suscrito convenios que atribuyen competencia al TACRC para conocer de recursos especiales en su territorio. Conocer ese marco competencial es indispensable antes de formular cualquier impugnación.
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Ignorar la contradicción interna de los pliegos: Si un pliego establece el recurso especial como vía de impugnación y la Administración luego defiende su improcedencia, esa contradicción es un argumento jurídico de primer orden que no debe desaprovecharse.
💡 Valoración crítica — Por qué importa este caso
La Sentencia 303/2026 del Tribunal Supremo trasciende con mucho las circunstancias del expediente concreto que la origina. Estamos ante una resolución con vocación claramente normativa, dictada para unificar una jurisprudencia fragmentada y resolver una cuestión que, como reconoce el propio auto de admisión, presentaba respuestas divergentes entre distintos órganos jurisdiccionales y administrativos.
El impacto práctico es inmediato: a partir de esta sentencia, los licitadores en concesiones de transporte público regular de viajeros por carretera disponen de un cauce de impugnación reforzado, con efecto suspensivo automático, gratuito para el recurrente y resuelto por un órgano independiente especializado. Este cauce —el recurso especial— ofrece garantías cualitativamente superiores a las del recurso de reposición ante el órgano de contratación, que hasta ahora era la vía a la que se reconducían estas impugnaciones.
Desde la perspectiva del Derecho europeo, la sentencia realiza una operación hermenéutica coherente: distingue entre las normas de adjudicación —donde el Reglamento 1370/2007 desplaza a las Directivas generales— y las normas de tutela procesal, que tienen su propio fundamento en el mismo Reglamento y que en el ordenamiento español encuentran su mejor expresión en el recurso especial de la LCSP. Esta disociación entre régimen sustantivo y régimen de impugnación es conceptualmente sólida y difícilmente revisable.
No puede ignorarse, además, la dimensión territorial de este asunto. La licitación afectaba a una línea de transporte entre la Marina Alta y Alicante, lo que convierte este pronunciamiento en especialmente relevante para el tejido empresarial del transporte colectivo de viajeros en la provincia. Conocer en profundidad el funcionamiento del sistema concesional de la Comunitat Valenciana —sus convenios de atribución competencial, sus órganos de contratación y su práctica licitatoria— fue un factor determinante en el diseño de la estrategia procesal que condujo al resultado obtenido.
Finalmente, merece subrayarse el papel que jugó la propia coherencia del sistema. El Tribunal Supremo no pasa por alto que la Administración que convocó la licitación incluyó en sus propios pliegos una cláusula que reconocía expresamente el recurso especial, para luego oponerse a él durante años de litigación. Esa contradicción revela un problema sistémico que va más allá del caso concreto: la inconsistencia entre los pliegos y la posición procesal de las Administraciones contratantes genera inseguridad jurídica para los operadores privados y consume recursos jurisdiccionales que podrían haberse evitado. La sentencia, al señalar expresamente esa contradicción, manda un mensaje nítido a las Administraciones: los pliegos vinculan, y oponerse a lo que uno mismo ha aprobado no es una posición jurídicamente sostenible.
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La complejidad de los litigios en materia de contratación pública en el sector del transporte exige un conocimiento preciso de la normativa sectorial, la legislación contractual y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, así como experiencia acreditada en la articulación de recursos ante el TACRC, los Tribunales Superiores de Justicia y el propio Tribunal Supremo. Si su entidad opera en el ámbito de las concesiones de transporte de viajeros o afronta una licitación en la que considere que los pliegos son impugnables, le invitamos a consultar con nuestro equipo antes de que transcurran los plazos del recurso especial. En González-Moreno Asesoría Jurídica contamos con experiencia directa en este tipo de procedimientos. Puede contactar con nosotros a través de gmoreno.net.
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Fuente: Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Cuarta, núm. 303/2026, de 11 de marzo de 2026 (recurso de casación nº 8523/2023).
Aviso: Este artículo tiene carácter informativo y refleja la experiencia profesional de González-Moreno Asesoría Jurídica. No constituye asesoramiento jurídico específico. Ante situaciones concretas, le invitamos a contactar con nuestro equipo.
