📋 Qué ha pasado — Los hechos del caso
La Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) ha publicado el Estudio E/CNMC/004/23, un informe de amplio alcance en el que radiografía las barreras estructurales que impiden a las pequeñas y medianas empresas participar en igualdad de condiciones en la contratación pública española. El documento, cuya elaboración se prolongó durante más de dos años de trabajo analítico y recopilación de datos empíricos, se presenta en un momento en el que las pymes representan el 99,8 % del tejido empresarial del país, generan aproximadamente el 65 % del empleo y aportan en torno al 55 % del PIB del sector privado, cifras que contrastan de forma dramática con su peso real en las adjudicaciones de contratos del sector público. La CNMC identifica un catálogo de obstáculos que van desde la opacidad informativa y la complejidad normativa hasta la fragmentación regulatoria entre Administraciones y el diseño de pliegos con requisitos de solvencia técnica, económica y profesional innecesarios o manifiestamente desproporcionados. El organismo regulador no se limita a diagnosticar el problema, sino que formula un paquete articulado de recomendaciones dirigidas a los poderes adjudicadores: simplificación del marco contractual con enfoque procompetitivo, mejora de la accesibilidad de la información sobre licitaciones, refuerzo de la planificación y del análisis previo de mercado, división sistemática de los contratos en lotes, ajuste de plazos de presentación de ofertas, reducción de cargas administrativas desproporcionadas y dotación de recursos humanos y técnicos adicionales a las mesas y órganos de contratación. El Estudio constituye, en esencia, un requerimiento institucional para que el sistema de compras públicas deje de funcionar como un mecanismo de exclusión de facto de las empresas de menor tamaño.
El problema jurídico — Análisis de la cuestión de fondo
La cuestión nuclear que plantea la CNMC puede formularse así: ¿es compatible con los principios de libre concurrencia, no discriminación e igualdad de trato —pilares del Derecho de la contratación pública— un sistema que, a pesar de contar con instrumentos legales expresamente diseñados para favorecer la participación de las pymes, produce resultados sistemáticamente excluyentes para ellas? La Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP), transpuso las Directivas europeas de 2014 con una vocación declarada de apertura a las pymes: la regla general de división en lotes (artículo 99.3), la limitación de requisitos de solvencia al objeto del contrato (artículo 74), la simplificación documental mediante el Documento Europeo Único de Contratación (DEUC) o la preferencia por procedimientos abiertos simplificados. Sin embargo, la CNMC constata que la práctica administrativa ha vaciado en buena medida estas previsiones. Los pliegos siguen exigiendo cifras de negocio anuales desproporcionadas, experiencias previas en contratos de magnitud que solo las grandes empresas pueden acreditar y certificaciones cuya obtención implica costes que una microempresa no puede asumir. Cuando la LCSP permite no dividir en lotes siempre que se motive adecuadamente, numerosos órganos de contratación recurren a motivaciones formularias y genéricas que eluden el mandato legal. La fragmentación regulatoria —con instrucciones internas de contratación dispares entre miles de entidades del sector público— agrava el problema al impedir que las pymes adquieran un conocimiento estandarizado de las reglas del juego. El análisis de la CNMC concluye que no estamos ante un fallo puntual sino ante una disfunción sistémica que requiere intervención regulatoria y cambio de cultura administrativa, dado que la menor competencia derivada de la exclusión de pymes perjudica también el interés público al reducir la calidad y elevar el precio de las ofertas recibidas.
⚖️ Marco normativo aplicable al caso
El Estudio de la CNMC se enmarca en un entramado normativo multinivel —europeo, estatal y, en su caso, autonómico— cuya aplicación conjunta debería garantizar la apertura del mercado de contratación pública a las pymes. Las normas fundamentales en juego y su grado de cumplimiento efectivo son las siguientes:
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Artículo 1.1 LCSP (principios generales de la contratación): Consagra la libre concurrencia, la igualdad y la no discriminación como principios rectores. La CNMC evidencia que estos principios se vulneran materialmente cuando los pliegos contienen requisitos que, sin justificación objetiva ligada al objeto contractual, excluyen a la inmensa mayoría del tejido empresarial; la aplicación formal es correcta, pero la efectividad práctica resulta deficiente.
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Artículo 99.3 LCSP (división en lotes): Establece la regla general de fragmentación del objeto contractual en lotes, con obligación de motivar su no aplicación. El Estudio documenta que la motivación en contrario se ha convertido en cláusula de estilo, lo que supone una aplicación heterodoxa que contradice la ratio legis de la norma.
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Artículo 74 LCSP (requisitos de solvencia): Exige que los criterios de solvencia económica, financiera y técnica estén vinculados al objeto del contrato y sean proporcionados. La CNMC detecta que numerosos pliegos fijan umbrales de cifra de negocio anual o de importe acumulado de contratos previos que exceden con creces lo necesario, generando una barrera de entrada ilegítima.
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Artículos 159 y 159 bis LCSP (procedimientos abiertos simplificados y supersimplificados): Diseñados para reducir la carga burocrática en contratos de menor cuantía. Su infrautilización por los órganos de contratación contradice el mandato de simplificación y accesibilidad.
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Directiva 2014/24/UE (considerandos 2, 78 y 124, y artículos 46 y 59): La normativa europea insiste en facilitar la participación de pymes mediante la reducción de cargas administrativas y el uso del DEUC. La transposición española fue formalmente correcta, pero la CNMC constata que la implementación práctica dista de alcanzar los objetivos europeos.
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Artículo 5.2 de la Ley 15/2007, de Defensa de la Competencia: Fundamenta la legitimación de la CNMC para emitir estudios e informes con recomendaciones de promoción de la competencia dirigidos a las Administraciones Públicas, competencia que da cobertura jurídica al propio Estudio E/CNMC/004/23.
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Estrategia Nacional de Contratación Pública (ENCP): Este instrumento de soft law, aprobado al amparo del artículo 334 LCSP, incluye entre sus ejes la facilitación del acceso de las pymes; el Estudio de la CNMC viene a fiscalizar el grado de cumplimiento real de dichos compromisos estratégicos.
📚 Jurisprudencia y resoluciones relacionadas
El diagnóstico de la CNMC no se formula en el vacío, sino que enlaza con una línea consolidada de pronunciamientos de los tribunales administrativos de recursos contractuales y de la jurisdicción contencioso-administrativa que, en los últimos años, han censurado prácticas restrictivas similares a las denunciadas en el Estudio.
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Resolución 1305/2022 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC): Anuló un pliego que exigía una cifra anual media de negocio equivalente al 150 % del valor estimado del contrato, considerando que la exigencia vulneraba el principio de proporcionalidad del artículo 74 LCSP y excluía injustificadamente a operadores económicos solventes de menor facturación.
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Resolución 853/2023 del TACRC: Estimó un recurso especial contra la decisión de no dividir en lotes un contrato de servicios cuya motivación se limitaba a invocar genéricamente «razones de eficiencia en la gestión», sin análisis concreto de las ventajas e inconvenientes de la lotización. El Tribunal recordó que la motivación debe ser específica, suficiente y referida a las circunstancias del contrato.
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Sentencia del TJUE de 19 de octubre de 2017, asunto C-567/15 (LitSpecMet): Reforzó la obligación de los poderes adjudicadores de garantizar la máxima apertura a la competencia, declarando que las normas de contratación pública persiguen no solo la correcta utilización de los fondos públicos sino también la eliminación de barreras a la libre circulación y la igualdad de acceso al mercado.
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Informe 4/2021 de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado: Subrayó que la exigencia de clasificación empresarial en contratos donde no es obligatoria puede constituir una restricción desproporcionada para las pymes, alineándose con la preocupación que ahora sistematiza la CNMC.
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Resoluciones diversas del Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunitat Valenciana (ARCPCV): En línea con la doctrina estatal, han anulado pliegos con exigencias de solvencia técnica basadas en contratos previos de importe equivalente al 70-100 % del valor estimado, porcentajes que la LCSP solo contempla como máximos y que los órganos de contratación no deberían aplicar de forma automática sin valorar las condiciones del mercado.
🔑 Claves prácticas para operadores — Lecciones de este caso
El Estudio E/CNMC/004/23 no es una mera declaración de intenciones: sus recomendaciones anticipan la dirección en la que se moverán los órganos de control y los tribunales de recursos contractuales en los próximos ejercicios. Los profesionales que asesoran tanto a poderes adjudicadores como a licitadores deben extraer consecuencias operativas inmediatas.
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Revisar los modelos tipo de pliegos para verificar que los umbrales de solvencia económica (cifra anual media de negocio) no superan 1,5 veces la anualidad media del contrato, salvo justificación individualizada en el expediente; fijar como práctica estándar que la solvencia técnica por experiencia previa admita la acumulación de varios contratos de menor importe en lugar de exigir un único contrato de cuantía equivalente.
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Sistematizar la motivación de la no división en lotes mediante un informe técnico específico incorporado al expediente antes de la aprobación del pliego, que analice la estructura del mercado proveedor, identifique los segmentos susceptibles de lotización y justifique con datos concretos —no fórmulas genéricas— por qué se descarta.
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Ampliar los plazos de presentación de ofertas más allá de los mínimos legales en licitaciones complejas, considerando que las pymes carecen de departamentos de licitaciones permanentes y necesitan tiempo adicional para preparar documentación técnica y financiera.
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Incorporar la consulta preliminar del mercado (artículo 115 LCSP) como fase obligatoria en contratos de importe superior a 500.000 euros, publicándola en la Plataforma de Contratación del Sector Público con al menos treinta días de antelación para que las pymes puedan aportar información sobre su capacidad real.
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Explotar las funcionalidades de la Plataforma de Contratación del Sector Público para publicar planes anuales de contratación con suficiente anticipación, permitiendo a las pymes planificar sus recursos y decidir en qué licitaciones invertir esfuerzo.
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Utilizar los procedimientos abiertos simplificados y supersimplificados siempre que el importe del contrato lo permita, resistiendo la inercia administrativa de recurrir al procedimiento abierto ordinario por mera costumbre.
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Formar a los responsables de contratación en análisis de competencia y diseño procompetitivo de pliegos, integrando los criterios de la CNMC en los programas de capacitación de las unidades administrativas.
⚠️ Riesgos y buenas prácticas — Errores a evitar
El Estudio de la CNMC pone de relieve que los errores que lastran la participación de las pymes no son incidentales sino estructurales, fruto de rutinas administrativas consolidadas que se reproducen de expediente en expediente sin cuestionamiento crítico. La responsabilidad recae fundamentalmente sobre los órganos de contratación y las unidades técnicas que diseñan los pliegos, aunque la pasividad de los órganos de supervisión interna (interventores, servicios jurídicos) al no alertar sobre estas disfunciones contribuye a perpetuarlas.
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Exigir clasificación empresarial cuando no es preceptiva: Muchos pliegos de contratos de servicios y suministros por debajo de los umbrales legales incluyen la clasificación como requisito de solvencia, cuando bastaría con acreditar medios alternativos; este exceso elimina de raíz a miles de microempresas que operan en el sector pero no han solicitado clasificación por innecesaria para su actividad habitual. La solución pasa por limitar la clasificación a los supuestos legalmente obligatorios y aceptar siempre medios alternativos.
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Utilizar motivaciones estandarizadas para rechazar la lotización: Copiar de un expediente a otro la frase «la división en lotes no se considera adecuada por razones de economía y eficiencia» sin análisis del mercado concreto es un vicio que los tribunales ya están anulando. Cada expediente debe contener un informe ad hoc que examine las condiciones específicas del sector y la viabilidad técnica de la segmentación.
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Fijar plazos de presentación de ofertas en el mínimo legal sin valorar la complejidad del contrato: Los quince días naturales del procedimiento abierto simplificado pueden resultar insuficientes para que una pyme sin departamento jurídico propio prepare una oferta solvente. Ajustar el plazo al grado de complejidad técnica del contrato es una obligación implícita del principio de igualdad de trato.
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Ponderar la experiencia previa de forma que solo puedan acreditarla empresas con historial en contratos públicos: Negar valor a la experiencia obtenida en el sector privado o exigir certificados de buena ejecución exclusivamente de Administraciones Públicas cierra el acceso a empresas perfectamente capaces. Los pliegos deben admitir expresamente referencias de clientes privados y otras formas de acreditación.
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Descuidar la publicación anticipada de los planes de contratación: La ausencia de información temprana sobre las necesidades de la Administración impide que las pymes formen consorcios, busquen financiación o adapten sus recursos. Publicar un plan anual detallado antes de que arranque el ejercicio presupuestario es la medida preventiva más eficaz y de menor coste.
💡 Valoración crítica — Por qué importa este caso
El Estudio E/CNMC/004/23 representa mucho más que un ejercicio académico de la autoridad de competencia: constituye un acta notarial de las deficiencias del sistema español de contratación pública en su dimensión de acceso al mercado. Su importancia radica en tres planos diferenciados. En primer lugar, dota de soporte empírico y analítico a una percepción generalizada pero hasta ahora insuficientemente documentada: que la LCSP de 2017, pese a su vocación aperturista, no ha conseguido modificar sustancialmente la composición del universo de adjudicatarios. Las pymes siguen infrarrepresentadas en los contratos públicos en una proporción que no se explica por razones de capacidad técnica real, sino por barreras artificiales de diseño. En segundo lugar, el Estudio anticipa el enfoque que previsiblemente adoptarán los tribunales de recursos contractuales en los próximos años. Cuando la CNMC —organismo con autoridad técnica reconocida— identifica de forma sistemática y documentada que determinadas prácticas restringen la competencia, proporciona a los recurrentes un arsenal argumentativo de primer orden para impugnar pliegos y adjudicaciones. Es razonable esperar un incremento de los recursos especiales basados en la vulneración del principio de proporcionalidad de los requisitos de solvencia y en la insuficiencia de la motivación para no dividir en lotes.
En tercer lugar, el Estudio conecta con un debate de política legislativa de largo recorrido sobre si la LCSP necesita una reforma de calado o si el problema es exclusivamente de aplicación. La CNMC parece inclinarse por la segunda lectura —las herramientas legales existen pero no se utilizan—, aunque desliza propuestas que requerirían modificaciones normativas puntuales, como la creación de obligaciones reforzadas de transparencia o la imposición de mecanismos de supervisión ex post del grado de participación de pymes en cada órgano de contratación.
Desde una perspectiva crítica, cabe señalar que el Estudio adolece de cierta timidez en un punto crucial: no propone consecuencias jurídicas efectivas para los poderes adjudicadores que incumplan reiteradamente las recomendaciones procompetitivas. Mientras el incumplimiento no tenga costes reales —anulaciones sistemáticas, responsabilidad personal del gestor o pérdida de financiación—, las inercias administrativas seguirán prevaleciendo sobre las buenas intenciones regulatorias. La experiencia comparada muestra que los países que han logrado mayor participación de pymes (Reino Unido con su objetivo del 33 % de gasto público adjudicado a pequeñas empresas, o Francia con el Code de la Commande Publique y su allotissement obligatoire) han combinado recomendaciones con mecanismos de seguimiento y rendición de cuentas cuantificables.
En definitiva, este pronunciamiento de la CNMC debe interpretarse como una señal de alarma cualificada y como un programa de actuación cuya eficacia dependerá de que los poderes adjudicadores lo incorporen como criterio operativo en el diseño de sus expedientes de contratación, y no simplemente como un documento más destinado a engrosar el repertorio de estudios sin consecuencias prácticas.
Fuente: Estudio CNMC sobre acceso de pymes a la contratación pública – Contrato de Obras
Aviso: Este artículo tiene carácter informativo y no constituye asesoramiento jurídico específico. Ante situaciones concretas, se recomienda consultar con un profesional especializado.
