📋 Qué ha pasado — Los hechos del caso
La Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) ha publicado, en febrero de 2026, un documento formal de propuestas dirigidas a la reforma de las Directivas europeas de contratación pública —fundamentalmente las Directivas 2014/23/UE, 2014/24/UE y 2014/25/UE—, en el contexto del proceso de revisión normativa abierto por la Comisión Europea. El detonante institucional de esta iniciativa es doble. Por un lado, la propia agenda regulatoria de la Unión, que lleva años anunciando la necesidad de modernizar el marco de contratación pública para adaptarlo a los retos de digitalización, sostenibilidad y resiliencia económica. Por otro, y con un peso específico determinante en el enfoque de la CNMC, los resultados de un informe del Tribunal de Cuentas Europeo que ha constatado una preocupante tendencia estructural: la disminución progresiva del número de licitadores en los procedimientos de contratación pública de los Estados miembros y el incremento estadístico de procedimientos adjudicados con un único oferente. Estas cifras revelan un mercado de contratación pública que, lejos de ensancharse con la armonización normativa, se ha ido estrechando, lo que genera un riesgo sistémico de colusión, sobreprecios y deterioro de la calidad de las prestaciones públicas. La CNMC articula su propuesta en tres pilares vertebradores —diseño procompetitivo de licitaciones, detección y prevención de prácticas colusorias, y mejora de los mecanismos de supervisión y sanción— y la remite como contribución oficial al proceso consultivo europeo, lo que confiere al documento un alcance que trasciende el ámbito doméstico y aspira a influir en la arquitectura normativa supranacional.
El problema jurídico — Análisis de la cuestión de fondo
La cuestión nuclear que plantea la intervención de la CNMC no es un conflicto entre partes procesales al uso, sino un problema de diseño institucional y normativo de primera magnitud: las Directivas europeas vigentes, concebidas para abrir los mercados de contratación pública y fomentar la competencia efectiva, no están cumpliendo su función promotora de la concurrencia. El Tribunal de Cuentas Europeo ha documentado que en numerosos procedimientos de adjudicación solo concurre un licitador, lo que convierte el mecanismo competitivo en una ficción formal. La CNMC identifica la raíz del problema en tres vectores convergentes. Primero, un diseño deficiente de muchos pliegos que, por exceso de especificaciones técnicas o por la fijación de requisitos de solvencia desproporcionados, expulsa del mercado a potenciales competidores, especialmente a pymes y empresas de nueva creación. Segundo, la persistencia de prácticas colusorias entre licitadores —reparto de mercados, ofertas de cobertura, rotación de adjudicaciones— que las autoridades de contratación no están en condiciones de detectar con los instrumentos actuales. Tercero, la debilidad de los mecanismos de supervisión ex post, que no permiten una fiscalización efectiva del comportamiento de los operadores en el mercado de contratación. La tensión interpretativa se produce entre quienes consideran que las Directivas actuales ya ofrecen herramientas suficientes —bastando una mejor transposición y aplicación— y la posición de la CNMC, que sostiene que es necesaria una reforma normativa sustantiva que incorpore obligaciones procompetitivas explícitas, indicadores de alerta temprana de colusión y mecanismos sancionadores reforzados directamente en el texto de las Directivas. La autoridad de competencia española se posiciona así en el ala más intervencionista del debate, argumentando que la mera voluntariedad y las recomendaciones de buenas prácticas han demostrado ser insuficientes a la vista de los datos empíricos disponibles.
⚖️ Marco normativo aplicable al caso
La propuesta de la CNMC se enmarca en un entramado normativo multinivel que comprende tanto el Derecho de la Unión como la legislación española de contratación pública y de defensa de la competencia, cuya interacción determina el alcance real de las medidas propuestas:
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Directiva 2014/24/UE sobre contratación pública: Su artículo 18.1 consagra el principio de igualdad de trato y no discriminación, y su considerando 1 subraya que la contratación pública debe garantizar la utilización más eficiente de los fondos públicos. La CNMC propone que estos principios dejen de ser meramente declarativos y se traduzcan en obligaciones específicas de diseño procompetitivo de los pliegos, incluyendo la prohibición expresa de cláusulas que restrinjan injustificadamente la concurrencia, lo que supone un salto cualitativo respecto al soft law actual.
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Directiva 2014/25/UE sobre contratación en sectores especiales (agua, energía, transportes, servicios postales): Su régimen de flexibilidad procedimental, concebido para adaptarse a las singularidades sectoriales, ha sido instrumentalizado en ocasiones para limitar la concurrencia mediante especificaciones técnicas excesivamente restrictivas. La CNMC aboga por reforzar los controles de proporcionalidad en estos sectores, donde la concentración del mercado es estructuralmente mayor.
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Directiva 2014/23/UE sobre adjudicación de contratos de concesión: La CNMC señala que la menor densidad regulatoria de esta Directiva ha generado un espacio más propicio a la opacidad y a prácticas anticompetitivas, especialmente en concesiones de larga duración donde la barrera de entrada se multiplica por la complejidad financiera y técnica. La propuesta incluye la exigencia de estudios de mercado previos obligatorios.
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Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP): Los artículos 1, 132 y 145 LCSP recogen los principios de libre concurrencia, igualdad y eficiencia, y establecen mecanismos como la división en lotes (art. 99) para favorecer el acceso de las pymes. La CNMC viene señalando desde hace años que la aplicación práctica de la división en lotes es insuficiente y que los órganos de contratación eluden su obligación con justificaciones genéricas y no fiscalizadas.
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Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia: Los artículos 1 (prohibición de acuerdos colusorios) y 62 (promoción de la competencia) confieren a la CNMC la doble función de sancionar conductas anticompetitivas y de emitir informes y propuestas para mejorar el marco regulatorio. La presente intervención se incardina en esta segunda vertiente, como ejercicio de la función de promoción de la competencia.
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Reglamento (UE) 2022/1031 sobre acceso de operadores de terceros países a la contratación pública (IPI): La CNMC tiene en cuenta el debate sobre la apertura del mercado europeo a operadores extracomunitarios, advirtiendo de que la promoción de la competencia intraeuropea no puede ir en detrimento de la reciprocidad y la seguridad estratégica.
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Comunicación de la Comisión Europea sobre herramientas para combatir la colusión en la contratación pública (2021): Si bien no es un instrumento vinculante, esta Comunicación constituye el antecedente inmediato de las propuestas de la CNMC, que busca elevar sus recomendaciones a rango normativo obligatorio.
📚 Jurisprudencia y resoluciones relacionadas
La posición de la CNMC no se formula en el vacío, sino que se apoya en un cuerpo consolidado de resoluciones y pronunciamientos tanto nacionales como europeos que acreditan la magnitud del problema de la colusión en la contratación pública y la insuficiencia de los instrumentos actuales:
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Informe Especial 28/2023 del Tribunal de Cuentas Europeo sobre contratación pública en la UE: Este documento constató que, en un porcentaje significativo de los procedimientos auditados, solo se presentó una oferta, y que la competencia efectiva en la contratación pública europea ha retrocedido respecto a los niveles previos a la entrada en vigor de las Directivas de 2014. El informe identifica como causas principales la complejidad de los pliegos, la carga administrativa sobre los licitadores y la insuficiente vigilancia de las autoridades nacionales. La CNMC lo utiliza como principal evidencia empírica de sus propuestas.
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Resolución de la CNMC en el expediente S/DC/0627/18 (cártel de gestión de residuos): En este caso, la autoridad española sancionó a varias empresas por coordinarse para repartirse licitaciones públicas de gestión de residuos, empleando mecanismos clásicos de colusión como las ofertas de cobertura y la rotación de adjudicaciones. La resolución evidenció las limitaciones de los órganos de contratación para detectar estas prácticas por sí mismos.
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STJUE de 21 de diciembre de 2016, asunto C-171/15 (Connexxion Taxi Services): El Tribunal de Justicia de la Unión Europea estableció que la exclusión de un licitador por conducta anticompetitiva debe respetar el principio de proporcionalidad, pero confirmó que las Directivas permiten y deben permitir a los poderes adjudicadores actuar contra operadores implicados en cárteles. La CNMC propone que esta facultad deje de ser discrecional y se convierta en una obligación cuando existan indicios razonables.
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Informe de la CNMC sobre promoción de la competencia en la contratación pública (IPN/CNMC/001/2015): En este informe, la propia autoridad de competencia ya alertó sobre la necesidad de introducir indicadores de riesgo de colusión (red flags) en los procedimientos de licitación, proponiendo que las plataformas electrónicas de contratación incorporasen algoritmos de detección automatizada. Once años después, la CNMC constata que la implementación ha sido parcial e insuficiente.
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Resolución del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC) 1089/2020: En este recurso, el TACRC anuló una adjudicación por considerar que los requisitos de solvencia exigidos eran desproporcionados y restringían injustificadamente la competencia, en una línea coherente con los postulados de la CNMC sobre la necesidad de diseño procompetitivo de los pliegos.
🔑 Claves prácticas para operadores — Lecciones de este caso
Las propuestas de la CNMC, aunque formuladas en el plano de la política legislativa europea, contienen implicaciones operativas inmediatas para los profesionales de la contratación pública. Cualquier asesor jurídico, responsable de contratación o empresa licitadora debería extraer consecuencias prácticas concretas, anticipándose a un endurecimiento regulatorio que, si prospera, modificará sustancialmente las reglas del juego:
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Implantar protocolos internos de compliance en materia de contratación pública: Las empresas licitadoras deben disponer de programas de cumplimiento específicos que prohíban cualquier contacto con competidores directos en relación con procesos de licitación, documenten todas las decisiones de participación o no participación, y establezcan canales internos de denuncia. La mera existencia de estos programas puede ser relevante como atenuante en procedimientos sancionadores.
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Revisar los criterios de solvencia de los pliegos antes de su publicación con un test de proporcionalidad explícito: Los órganos de contratación deben exigir únicamente aquellos requisitos de solvencia técnica, profesional y económica que guarden relación directa y proporcional con el objeto del contrato, documentando por escrito la justificación de cada umbral. La CNMC señala que la fijación de umbrales de facturación excesivos es una de las barreras más frecuentes.
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Dividir en lotes todos los contratos cuyo valor estimado supere los umbrales de las Directivas, salvo justificación individualizada e incontestable: La justificación de la no división debe ser específica, no formularia, e incorporar un análisis de mercado que acredite que la concentración en un único lote no reduce la concurrencia.
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Incorporar indicadores de alerta temprana (red flags) en las mesas de contratación: Patrones como la presentación simultánea de ofertas con errores idénticos, la rotación de adjudicatarios entre licitaciones consecutivas, o la retirada de ofertas en el último momento deben activar protocolos de verificación antes de la adjudicación.
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Utilizar las herramientas de análisis de datos de las plataformas electrónicas de contratación: La Plataforma de Contratación del Sector Público (PLACSP) ofrece información agregada sobre participación, importes y adjudicatarios que permite detectar anomalías estadísticas si se analiza con la metodología adecuada.
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Solicitar el asesoramiento de la CNMC o de las autoridades autonómicas de competencia antes de diseñar licitaciones en mercados oligopolísticos: La función de promoción de la competencia incluye la posibilidad de emitir informes a solicitud de los poderes adjudicadores, y su utilización previa puede blindar la licitación frente a impugnaciones posteriores.
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Documentar las consultas preliminares al mercado de forma transparente y publicar sus resultados: Cuando se realicen consultas previas conforme al artículo 115 LCSP, los resultados deben publicarse íntegramente para garantizar que ningún operador obtiene ventaja informativa y para reforzar la legitimidad del diseño de la licitación.
⚠️ Riesgos y buenas prácticas — Errores a evitar
El diagnóstico de la CNMC pone el foco en una serie de errores sistémicos que se repiten en la contratación pública europea y que, en el ámbito español, siguen siendo frecuentes a pesar de los sucesivos intentos de reforma. La responsabilidad se distribuye entre poderes adjudicadores que diseñan licitaciones sin perspectiva de competencia, empresas que participan en prácticas colusorias aprovechando la debilidad de los controles, y legisladores que no han dotado a las autoridades de supervisión de instrumentos suficientemente disuasorios.
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Pliegos con especificaciones técnicas que describen el producto de un único proveedor: Este error, frecuentemente involuntario pero en ocasiones deliberado, elimina de raíz la competencia. La solución pasa por redactar especificaciones funcionales —describiendo la prestación por sus resultados, no por sus características— y someter el pliego a revisión por un profesional no vinculado al servicio promotor.
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Justificación genérica de la no división en lotes: Expresiones como “razones de economía de escala” o “complejidad técnica del objeto” sin cuantificación ni análisis de mercado son insuficientes y vulneran el artículo 99.3 LCSP. La justificación debe incluir datos concretos sobre la estructura del mercado y la capacidad de las pymes del sector.
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Ausencia de protocolos de detección de colusión en las mesas de contratación: Los funcionarios que integran las mesas carecen, en la mayoría de los casos, de formación específica sobre indicadores de colusión. La solución preventiva exige programas de formación obligatorios y la incorporación de listas de verificación (checklists) basadas en las guías de la CNMC y de la OCDE.
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Procedimientos negociados sin publicidad utilizados como vía de escape de la competencia: La CNMC advierte de que el recurso excesivo a procedimientos excepcionales —justificados en urgencias ficticias o en exclusividades técnicas no acreditadas— es una de las principales fuentes de opacidad. El control de estos procedimientos debe reforzarse mediante auditorías aleatorias y supervisión por las juntas consultivas de contratación.
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Falta de seguimiento estadístico de la participación en licitaciones: Los órganos de contratación no analizan de forma sistemática cuántas empresas participan en sus procedimientos, lo que impide detectar tendencias de concentración. Implementar un cuadro de mando con indicadores de competencia (número medio de licitadores, porcentaje de procedimientos con oferta única, porcentaje de lotes desiertos) es una medida de bajo coste y alto rendimiento preventivo.
💡 Valoración crítica — Por qué importa este caso
La intervención de la CNMC en el debate sobre la revisión de las Directivas europeas de contratación pública constituye un hito relevante por varias razones que trascienden la mera contribución consultiva. En primer lugar, porque supone el reconocimiento institucional, por parte de la autoridad nacional de competencia, de que el marco normativo europeo vigente ha fracasado parcialmente en su objetivo de garantizar la competencia efectiva en la contratación pública. No se trata de un diagnóstico menor: estamos hablando de un mercado que representa aproximadamente el 14 % del PIB de la Unión Europea y que canaliza recursos esenciales para la provisión de servicios públicos. Que el número de licitadores esté disminuyendo y que los procedimientos con un único oferente estén aumentando no es una anomalía estadística, sino un síntoma de enfermedad sistémica.
En segundo lugar, la propuesta de la CNMC acierta al identificar que el problema no es exclusivamente normativo, sino también cultural e institucional. Las Directivas de 2014 ofrecen herramientas —división en lotes, exclusión de licitadores por conductas anticompetitivas, consultas preliminares al mercado— que los poderes adjudicadores infrautilizan. Sin embargo, la CNMC va más allá del diagnóstico habitual al sostener que la solución no puede ser simplemente pedagógica: es necesario elevar las buenas prácticas al rango de obligaciones jurídicas vinculantes. Esta posición, que podría parecer maximalista, se justifica por la contundencia de los datos empíricos y por la experiencia de una década de recomendaciones voluntarias que no han producido los resultados esperados.
Desde una perspectiva crítica, cabe plantear si la vía elegida —la reforma de las Directivas— es la más eficaz o si, por el contrario, el problema reside fundamentalmente en la aplicación nacional. España, por ejemplo, transpuso las Directivas de 2014 mediante la LCSP de 2017 con un nivel de detalle superior al del texto europeo, incorporando obligaciones específicas en materia de división en lotes, transparencia y lucha contra la corrupción. Sin embargo, la práctica demuestra que muchas de estas obligaciones se incumplen sistemáticamente sin consecuencias efectivas. ¿Servirá de algo reformar las Directivas si los Estados miembros no aplican las normas ya vigentes? La respuesta de la CNMC parece ser que una Directiva más prescriptiva, con indicadores obligatorios de competencia y mecanismos de supervisión reforzados, dejaría menos margen a la inaplicación. Es un argumento razonable, aunque no exento de riesgos: un exceso de regulación detallada puede generar rigidez y costes de cumplimiento que, paradójicamente, desincentiven la participación de operadores más pequeños.
El tercer elemento que confiere importancia a esta propuesta es su dimensión prospectiva. La revisión de las Directivas se produce en un contexto marcado por la necesidad de ejecutar los fondos europeos de recuperación con agilidad y transparencia, por la presión geopolítica para reducir la dependencia de proveedores extracomunitarios, y por la creciente sofisticación de las prácticas colusorias, que ya no se limitan al reparto telefónico de licitaciones sino que pueden ejecutarse mediante algoritmos de precios coordinados. La propuesta de la CNMC de integrar herramientas de inteligencia artificial y big data en la supervisión de la contratación pública no es ciencia ficción, sino una necesidad operativa inmediata que las futuras Directivas deben contemplar.
En definitiva, estamos ante una contribución que, de prosperar en el proceso legislativo europeo, podría marcar un punto de inflexión en la forma de concebir la relación entre contratación pública y defensa de la competencia. La CNMC propone pasar de un modelo en el que la competencia es un principio general que inspira la regulación a otro en el que se convierte en un resultado medible y exigible, con indicadores cuantitativos, obligaciones de supervisión activa y consecuencias jurídicas efectivas para su incumplimiento. Es un cambio de paradigma ambicioso cuyo éxito dependerá, como siempre, no solo del texto normativo que finalmente se apruebe, sino de la voluntad política y administrativa de aplicarlo con rigor.
Aviso: Este artículo tiene carácter informativo y no constituye asesoramiento jurídico específico. Ante situaciones concretas, se recomienda consultar con un profesional especializado.
