📋 Qué ha pasado — Los hechos del caso
La Dirección General de Transporte por Carretera y Ferrocarril, dependiente del Ministerio de Transportes y Movilidad Sostenible, ha publicado en el Boletín Oficial del Estado del 9 de febrero de 2026 el anuncio de licitación correspondiente al expediente AC-CON-01/2026, cuyo objeto es la adjudicación de la concesión de servicio público de transporte regular de viajeros de uso general por carretera en la línea que conecta Bilbao con Castro-Urdiales. Se trata de un corredor interautonómico —discurre entre el País Vasco y Cantabria— cuya titularidad competencial corresponde a la Administración General del Estado, al cruzar los límites de dos comunidades autónomas. La publicación ocupa tres páginas del BOE y se enmarca en el proceso progresivo de renovación de las concesiones estatales de transporte regular de viajeros por carretera, muchas de las cuales arrastraban prórrogas sucesivas derivadas de la moratoria que imperó durante años en el sector. El itinerario Bilbao–Castro Urdiales resulta estratégico por la elevada demanda de movilidad pendular entre ambas localidades, alimentada tanto por desplazamientos laborales como por la presión residencial que Castro Urdiales experimenta como municipio limítrofe con Vizcaya. La licitación se articula como concesión de servicios, de conformidad con la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público, y con la legislación sectorial de ordenación de los transportes terrestres. El expediente se identifica como la primera concesión del programa 2026 de la Dirección General, lo que apunta a una estrategia planificada de renovación de títulos habilitantes en corredores de alta ocupación. La apertura de esta licitación supone, en la práctica, el fin de un régimen transitorio que venía permitiendo la explotación del servicio bajo condiciones contractuales antiguas, generalmente menos exigentes en materia de calidad, sostenibilidad y digitalización.
El problema jurídico — Análisis de la cuestión de fondo
La cuestión nuclear que subyace a esta licitación es doble. En primer lugar, se plantea la delimitación competencial: la línea Bilbao–Castro Urdiales atraviesa la frontera entre el País Vasco y Cantabria, lo que determina que la competencia para ordenar y licitar el servicio recaiga sobre el Estado, de acuerdo con el artículo 149.1.21.ª de la Constitución, que le reserva los transportes terrestres que transcurran por el territorio de más de una comunidad autónoma. Esta atribución, aunque pacífica en lo formal, genera tensiones prácticas con las redes autonómicas de transporte, que deben coordinar sus servicios concesionales para evitar duplicidades y garantizar la intermodalidad. En segundo lugar, la licitación obliga a abordar la tensión entre el mantenimiento de la continuidad del servicio público y la apertura competitiva efectiva. Durante los años de prórroga, el operador incumbente consolidó una posición de mercado basada en el conocimiento de la demanda, la implantación de infraestructura auxiliar (paradas, flota adaptada) y la relación directa con los usuarios. El diseño de los criterios de adjudicación —tanto los evaluables mediante fórmulas automáticas como los sujetos a juicio de valor— determinará si la licitación funciona realmente como mecanismo de selección competitiva o si, por el contrario, reproduce barreras de entrada que favorecen al concesionario saliente. La Dirección General debe equilibrar, además, las exigencias de servicio público (frecuencias mínimas, tarifas reguladas, accesibilidad universal) con los incentivos económicos que hagan viable la explotación privada en un corredor donde la demanda, aunque elevada, fluctúa estacionalmente. El órgano de contratación resuelve esta ecuación diseñando un procedimiento abierto con publicidad europea, garantizando así la máxima concurrencia competitiva posible.
⚖️ Marco normativo aplicable al caso
La concesión se inserta en un entramado normativo que combina la legislación general de contratación pública con la regulación sectorial del transporte terrestre. Las principales disposiciones aplicables son las siguientes:
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Artículo 149.1.21.ª de la Constitución Española: fundamenta la competencia estatal sobre transportes terrestres que discurran por más de una comunidad autónoma, como sucede en la línea Bilbao–Castro Urdiales, que conecta el País Vasco con Cantabria. Su aplicación aquí es ortodoxa y no admite discusión competencial.
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Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres (LOTT), y su Reglamento (Real Decreto 1211/1990): configuran el régimen concesional del transporte regular de viajeros de uso general por carretera, estableciendo la duración máxima de las concesiones (diez años, ampliable en supuestos tasados), las condiciones de explotación y las causas de resolución. La licitación del expediente AC-CON-01/2026 se ajusta a este marco, si bien debe integrar las modificaciones introducidas por normas posteriores.
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Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP): regula el procedimiento de adjudicación de la concesión de servicios, imponiendo principios de publicidad, transparencia, igualdad de trato y libre concurrencia. Su artículo 15 define la concesión de servicios y los artículos 285 a 297 disciplinan su régimen específico, incluida la transferencia de riesgo operacional al concesionario, aspecto decisivo en este tipo de contratos.
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Reglamento (UE) 1370/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, sobre servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera: establece el marco europeo para la adjudicación de obligaciones de servicio público, incluyendo la exigencia de compensación transparente cuando se impongan tarifas sociales o frecuencias mínimas que no resulten comercialmente rentables. Su interacción con la LCSP exige un diseño cuidadoso del pliego.
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Real Decreto 1057/2015, de 20 de noviembre, por el que se modifica el Reglamento de la LOTT: actualiza diversas previsiones reglamentarias relativas a la cualificación profesional de los transportistas, la capacidad financiera exigible y los requisitos técnicos de los vehículos, todos ellos elementos que condicionan la solvencia exigida en el pliego.
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Normativa de accesibilidad universal, en particular el Real Decreto 1544/2007 y la Ley General de derechos de las personas con discapacidad (Real Decreto Legislativo 1/2013): impone que toda la flota adscrita al servicio cumpla requisitos de accesibilidad para personas con movilidad reducida, lo que incrementa los costes de explotación y debe reflejarse en la valoración económica de las ofertas.
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Plan de Movilidad Sostenible y normativa medioambiental: la transición hacia flotas de bajas o cero emisiones condiciona cada vez más los criterios de adjudicación, pudiendo incluirse puntuación adicional para vehículos eléctricos, de hidrógeno o con clasificación ambiental ECO o Cero, en línea con el PNIEC y la Ley 7/2021 de Cambio Climático.
📚 Jurisprudencia y resoluciones relacionadas
La adjudicación de concesiones estatales de transporte de viajeros por carretera ha generado un cuerpo significativo de resoluciones administrativas y judiciales, especialmente durante la última década, en la que se han acumulado impugnaciones relativas tanto a los criterios de valoración como a la transferencia efectiva de riesgo operacional. Los pronunciamientos más relevantes para este caso son los siguientes:
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STS de 18 de marzo de 2020 (Sala Tercera): confirmó la competencia exclusiva del Estado para licitar concesiones interautonómicas de transporte regular, rechazando la pretensión de una comunidad autónoma de condicionar la adjudicación a la integración tarifaria en su consorcio de transportes. Este precedente blinda la capacidad de la Dirección General para configurar el servicio Bilbao–Castro Urdiales sin sujeción a los marcos tarifarios autonómicos, aunque nada impide acuerdos voluntarios de coordinación.
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Resoluciones del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC) en materia de transporte de viajeros, en particular la Resolución 1076/2019, que anuló un pliego concesional por establecer requisitos de solvencia técnica desproporcionados que restringían indebidamente la competencia. El TACRC exigió que la experiencia previa en rutas similares no se configurase como requisito eliminatorio sino, en su caso, como criterio de valoración ponderado, garantizando así el acceso de nuevos operadores.
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STJUE de 21 de marzo de 2019 (asunto C-465/17): precisó el concepto de riesgo operacional en las concesiones de servicios, exigiendo que el concesionario asuma una exposición real a las fluctuaciones de demanda. Este pronunciamiento obliga a que el pliego del expediente AC-CON-01/2026 no garantice ingresos mínimos al concesionario de forma que desvirtúe la naturaleza concesional del contrato.
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Informe 4/2021 de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado: analizó la compatibilidad entre las compensaciones por obligaciones de servicio público y la transferencia de riesgo operacional, concluyendo que las subvenciones a la explotación son admisibles siempre que no eliminen la exposición del concesionario a la variabilidad de la demanda. Criterio directamente aplicable a un corredor con demanda fluctuante como el que nos ocupa.
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Resolución TACRC 287/2023: abordó la impugnación de una concesión de transporte por carretera en la que el recurrente alegaba que la ponderación excesiva de criterios evaluables mediante juicio de valor (60 % del total) vulneraba la objetividad. El Tribunal validó la distribución al considerar que los aspectos cualitativos —plan de explotación, política medioambiental, mejora de frecuencias— eran esenciales para el interés público.
🔑 Claves prácticas para operadores — Lecciones de este caso
La publicación de esta licitación constituye una oportunidad de mercado para operadores de transporte interurbano, pero exige una preparación rigurosa de la oferta que vaya más allá de la mera competencia en precio. Los profesionales del sector deben tener en cuenta las siguientes pautas accionables:
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Analizar exhaustivamente el pliego de prescripciones técnicas y el de cláusulas administrativas antes de comprometer recursos en la preparación de la oferta: la línea Bilbao–Castro Urdiales presenta particularidades orográficas (corredor litoral con tramos de autovía A-8) y de demanda (picos de hora punta coincidentes con desplazamientos laborales) que condicionan la flota necesaria y las frecuencias mínimas exigibles.
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Dimensionar correctamente la solvencia económica y financiera: las concesiones de transporte regular exigen un volumen de negocio anual y una capacidad financiera proporcional al presupuesto de explotación estimado. Un operador nuevo debe acreditar estos umbrales mediante estados financieros auditados o avales bancarios, y prever que los requisitos se ajusten a los estándares del Reglamento de la LOTT.
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Diseñar una propuesta técnica diferenciada en sostenibilidad y digitalización: en los procesos de adjudicación de concesiones estatales recientes, la incorporación de vehículos de bajas emisiones (GNC, eléctricos) y de sistemas de billetaje digital con información en tiempo real ha sido determinante para obtener puntuación adicional en los criterios de juicio de valor.
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Prever la integración tarifaria con los consorcios autonómicos: aunque la concesión es estatal, la experiencia del usuario mejora sustancialmente cuando el título de transporte es interoperable con las redes vascas (Bizkaibus/BAT) y cántabras. Incluir compromisos voluntarios de integración tarifaria en la oferta puede suponer una ventaja competitiva significativa.
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Anticipar las obligaciones de servicio público y cuantificar su impacto financiero: frecuencias mínimas en horarios de baja demanda, tarifas sociales para determinados colectivos y accesibilidad universal son exigencias que erosionan la rentabilidad y deben modelizarse con precisión en el plan económico-financiero de la oferta.
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Constituir garantías dentro de plazo y con las formalidades exigidas por la LCSP: errores formales en la garantía provisional o definitiva siguen siendo causa frecuente de exclusión en licitaciones de esta envergadura.
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Preparar un plan de contingencia ante posibles recursos: dado el carácter estratégico de la línea, es previsible que la adjudicación sea impugnada ante el TACRC. Disponer de asesoramiento jurídico especializado en contratación pública desde la fase de preparación de la oferta resulta imprescindible.
⚠️ Riesgos y buenas prácticas — Errores a evitar
La experiencia acumulada en la renovación de concesiones estatales de transporte de viajeros permite identificar errores recurrentes que, de no prevenirse, comprometen tanto la participación de los licitadores como la solidez jurídica de la adjudicación. En este expediente, la complejidad del corredor interautonómico y la previsible competencia entre operadores incumbentes y aspirantes elevan el nivel de riesgo.
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Infravalorar el riesgo operacional: presentar una oferta económica agresiva basada en proyecciones de demanda optimistas sin análisis de sensibilidad puede conducir a desequilibrios financieros durante la ejecución. Es preferible modelizar escenarios pesimistas y prever mecanismos de reequilibrio contractual.
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Descuidar la acreditación de solvencia técnica mediante medios propios: recurrir exclusivamente a la integración de medios de terceros (artículo 75 LCSP) sin justificar adecuadamente la disponibilidad efectiva de los recursos puede dar lugar a la exclusión de la oferta por insuficiencia de acreditación.
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Ignorar la coordinación con tráficos autonómicos preexistentes: la línea Bilbao–Castro Urdiales coexiste con servicios autonómicos de Bizkaia y Cantabria que cubren tramos parciales del mismo itinerario. No analizar las posibles solapamientos y sus implicaciones regulatorias constituye un error estratégico.
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Presentar documentación técnica genérica no adaptada al corredor concreto: los evaluadores técnicos del órgano de contratación valoran negativamente las propuestas que replican modelos estándar sin atención a las especificidades de la ruta (climatología, estacionalidad turística estival, concentración de demanda en la A-8).
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No recurrir dentro de plazo los eventuales defectos del pliego: si un licitador detecta cláusulas discriminatorias o requisitos desproporcionados, debe impugnarlas antes de que se produzca la adjudicación. La doctrina del TACRC sobre la carga de diligencia del licitador impide alegar vicios del pliego una vez consentido su contenido por la presentación de oferta sin reserva.
💡 Valoración crítica — Por qué importa este caso
La apertura de la licitación del expediente AC-CON-01/2026 trasciende la mera renovación de un título concesional concreto y se inscribe en un proceso de modernización estructural de la red estatal de transporte regular de viajeros por carretera que lleva décadas de retraso. Durante años, la Administración General del Estado mantuvo en vigor, mediante prórrogas sucesivas, concesiones cuyos pliegos originarios databan de las décadas de 1990 e incluso anteriores, con estándares de calidad, accesibilidad y sostenibilidad manifiestamente desfasados. Cada nueva licitación que se publica representa, por tanto, no solo un acto administrativo ordinario sino un paso hacia la normalización de un sector que operaba en un limbo regulatorio. El corredor Bilbao–Castro Urdiales es particularmente relevante por su carácter interautonómico y por la intensidad de la demanda: Castro Urdiales, con cerca de 32.000 habitantes, funciona en buena medida como ciudad dormitorio de Bilbao, y el autobús interurbano constituye la alternativa principal al vehículo privado en un tramo que carece de conexión ferroviaria directa. La decisión de licitar este servicio mediante concesión de servicios —y no mediante contrato de servicios, que eliminaría la transferencia de riesgo— revela la voluntad del Ministerio de mantener el modelo concesional clásico, confiando en que la demanda del corredor es suficiente para atraer inversión privada sin necesidad de garantizar ingresos mínimos. Esta opción es razonable en un eje de alta demanda, pero plantea interrogantes sobre cómo se afrontarán corredores menos rentables que también necesitan renovación concesional. Desde una perspectiva de política legislativa, la licitación coincide con un momento en que el legislador europeo presiona para reforzar la competencia en el transporte público por carretera, y la jurisprudencia del TJUE exige una transferencia de riesgo operacional genuina. El éxito de este expediente —medido no solo por la ausencia de impugnaciones, sino por la calidad del servicio resultante— servirá como referencia para las decenas de concesiones estatales pendientes de renovación. Si el pliego logra atraer a varios competidores reales y la adjudicación se resuelve con criterios transparentes y equilibrados entre precio y calidad, se habrá sentado un precedente valioso. Si, por el contrario, el diseño de los criterios reproduce las barreras de entrada que tradicionalmente han protegido a los operadores incumbentes, la licitación habrá perdido su potencial transformador. En última instancia, lo que está en juego no es solo quién explota una línea de autobús, sino qué modelo de servicio público de transporte quiere construir España en las próximas décadas.
Fuente: Anuncio de licitación publicado en el BOE — Expediente AC-CON-01/2026
Aviso: Este artículo tiene carácter informativo y no constituye asesoramiento jurídico específico. Ante situaciones concretas, se recomienda consultar con un profesional especializado.
