📋 Qué ha pasado — Los hechos del caso
El Ayuntamiento de Ortuella, municipio vizcaíno de la comarca del Gran Bilbao, licitó un contrato público de servicios de asistencia social destinado a la atención de personas en situación de dependencia. Dentro del cuadro de criterios de adjudicación del pliego, el órgano de contratación introdujo una previsión que otorgaba hasta un máximo de 40 puntos —sobre el total de la puntuación evaluable— a aquellas ofertas que propusieran un incremento de la masa salarial del personal adscrito al contrato por encima de lo establecido en el convenio colectivo sectorial aplicable. La Asociación de Empresas de Servicios para la Dependencia (AESTE), organización patronal que agrupa a un número significativo de operadores privados del sector sociosanitario en España, impugnó la legalidad de dicho criterio al considerar que carecía del preceptivo vínculo con el objeto del contrato y que, en la práctica, distorsionaba la libre competencia entre licitadores. El tribunal español ante el que se sustanció el litigio decidió plantear una cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, registrada como asunto C-210/24, al albergar dudas razonables sobre la compatibilidad de ese criterio con la Directiva 2014/24/UE sobre contratación pública. El TJUE dictó sentencia el 5 de marzo de 2026, en la que, adelantando la conclusión, admitió que un criterio de adjudicación basado en la mejora retributiva del personal puede presentar relación directa con el objeto de un contrato de servicios de asistencia social, abriendo así la puerta a su utilización legítima en los procedimientos de licitación.
El problema jurídico — Análisis de la cuestión de fondo
La cuestión nuclear del asunto C-210/24 gira en torno a la interpretación del requisito de vinculación entre los criterios de adjudicación y el objeto del contrato que exige el artículo 67 de la Directiva 2014/24/UE, transpuesto en el Derecho español por el artículo 145 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP). AESTE sostenía que un criterio que valora el compromiso de incrementar salarios por encima del convenio colectivo no guarda relación con la prestación objeto del contrato —la asistencia social a personas dependientes—, sino que constituye una condición laboral general ajena al proceso específico de producción o prestación del servicio. Desde esta óptica, el criterio operaría como un mecanismo de política salarial encubierto que excede las facultades del poder adjudicador y perjudica a las empresas que ajustan sus ofertas a las condiciones retributivas del convenio, generando una barrera económica desproporcionada. El Ayuntamiento de Ortuella, por el contrario, argumentó que en los contratos de servicios de carácter social —prestaciones de alto componente personal, donde la calidad depende esencialmente del factor humano— la retribución de los trabajadores incide de forma directa e inmediata en la calidad de la prestación: mejores condiciones salariales favorecen la estabilidad de las plantillas, reducen la rotación, incrementan la motivación y, en definitiva, repercuten en la atención que reciben los usuarios del servicio. El TJUE acogió esta segunda línea argumentativa. El Tribunal consideró que, en contratos donde el elemento humano resulta determinante para la calidad de la ejecución, existe una conexión material suficiente entre la mejora salarial ofertada y el objeto contractual, de modo que el criterio no contraviene la Directiva. Sin embargo, la sentencia no otorgó un cheque en blanco: la admisibilidad del criterio queda condicionada al cumplimiento de los principios de proporcionalidad, no discriminación y transparencia.
⚖️ Marco normativo aplicable al caso
El litigio se enmarca en la intersección entre la normativa europea de contratación pública y su transposición española, con incidencia directa de las disposiciones sobre criterios de adjudicación de carácter social.
-
Artículo 67.2 de la Directiva 2014/24/UE: establece que los criterios de adjudicación deben estar vinculados al objeto del contrato y enumera, de forma no exhaustiva, factores como la calidad, las características sociales y las condiciones de prestación del servicio. El TJUE interpreta esta cláusula de apertura de manera extensiva para incluir las condiciones retributivas del personal adscrito, siempre que la naturaleza de la prestación lo justifique, lo cual supone una lectura más amplia que la adoptada tradicionalmente por algunos tribunales nacionales.
-
Artículo 67.2, párrafo segundo, de la Directiva 2014/24/UE: precisa que el vínculo con el objeto del contrato puede referirse a cualquier etapa del ciclo de vida del producto o servicio, incluyendo factores que intervengan en el proceso específico de producción o prestación. La sentencia ancla aquí su razonamiento al considerar que la retribución del personal que ejecuta materialmente el servicio forma parte del proceso de prestación.
-
Artículo 145.1 LCSP: transpone al ordenamiento español el requisito de vinculación con el objeto del contrato y habilita expresamente la inclusión de criterios sociales. La resolución del TJUE confirma que la lectura española —que ya desde la reforma de 2017 abría la puerta a criterios de esta naturaleza— es conforme al Derecho de la Unión, aunque exige un juicio de proporcionalidad caso por caso.
-
Artículo 145.2 LCSP: prevé que los criterios de adjudicación podrán incluir características sociales vinculadas al objeto del contrato, citando específicamente la inserción sociolaboral y la subcontratación social. La mejora salarial no aparece nominatim, pero el elenco es abierto y la sentencia del TJUE legitima su encaje interpretativo.
-
Artículo 149 LCSP (condiciones especiales de ejecución): distingue entre criterios de adjudicación y condiciones de ejecución contractual. Parte de la discusión subyacente al caso radicaba en si la mejora salarial debía articularse como condición de ejecución y no como criterio evaluable. El TJUE zanja que ambas vías son admisibles, pero la opción por el criterio de adjudicación exige una ponderación razonable dentro del baremo.
-
Artículo 18.2 de la Directiva 2014/24/UE y artículo 201 LCSP: imponen que durante la ejecución del contrato se cumplan las obligaciones en materia laboral y de seguridad social, incluidos los convenios colectivos sectoriales. El criterio controvertido de Ortuella no se limitaba a exigir el cumplimiento del convenio —lo cual es obligación legal—, sino que premiaba ir más allá, circunstancia que la sentencia considera legítima pero que necesariamente obliga a calibrar la intensidad del peso otorgado (40 puntos).
-
Considerando 97 de la Directiva 2014/24/UE: señala que los criterios de adjudicación de carácter social pueden servir para satisfacer necesidades de categorías especialmente desfavorecidas de la población, lo que enlaza directamente con la prestación de servicios de atención a la dependencia y refuerza la tesis de la vinculación con el objeto.
📚 Jurisprudencia y resoluciones relacionadas
La sentencia en el asunto C-210/24 no surge en el vacío, sino que se inscribe en una línea jurisprudencial del TJUE progresivamente favorable a la incorporación de criterios sociales en la contratación pública, aunque hasta ahora faltaba un pronunciamiento tan explícito sobre la mejora salarial como factor de adjudicación.
-
*STJUE de 17 de septiembre de 2002, asunto C-513/99, Concordia Bus Finland:* constituye el precedente fundacional sobre la exigencia de vinculación de los criterios de adjudicación con el objeto del contrato. El Tribunal estableció que los criterios no económicos —en aquel caso medioambientales— resultan admisibles siempre que guarden relación con la prestación contratada, principio que la sentencia de 2026 extiende ahora al ámbito social-laboral.
-
*STJUE de 10 de mayo de 2012, asunto C-368/10, Comisión c. Países Bajos:* admitió criterios vinculados a aspectos de responsabilidad social en la ejecución del contrato, subrayando la necesidad de que estén suficientemente conectados con el objeto y no introduzcan discriminaciones encubiertas. El asunto C-210/24 sigue esta senda, pero da un paso adicional al aceptar un criterio puramente retributivo.
-
*STJUE de 18 de octubre de 2001, asunto C-19/00, SIAC Construction:* fijó que los criterios deben permitir una comparación objetiva entre ofertas. La puntuación de hasta 40 puntos por incremento de la masa salarial planteaba dudas sobre su objetivabilidad, que la sentencia resuelve exigiendo al poder adjudicador establecer escalas de valoración transparentes y proporcionadas.
-
Resoluciones del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC) en España: diversos pronunciamientos del TACRC habían admitido con cautela la inclusión de mejoras laborales como criterios evaluables, siempre que su peso fuera moderado y existiera un nexo funcional con la calidad del servicio. La resolución del TJUE refuerza esa posición y proporciona un respaldo supranacional que los tribunales administrativos españoles podrán invocar con mayor seguridad.
-
Informe 1/2020 de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado: abordó los límites de los criterios sociales, señalando que la mejora de condiciones laborales puede ser objeto de valoración, pero alertando sobre el riesgo de convertir la contratación pública en instrumento de política laboral al margen de la negociación colectiva. La tensión identificada en ese informe queda parcialmente resuelta por la sentencia, aunque no eliminada.
🔑 Claves prácticas para operadores — Lecciones de este caso
La sentencia del TJUE ofrece una hoja de ruta para que poderes adjudicadores y licitadores operen con mayor seguridad jurídica cuando se plantee la inclusión de criterios retributivos en los pliegos, pero exige un ejercicio de calibración que no debe improvisarse.
-
Delimitar la naturaleza del contrato como paso previo: antes de incluir un criterio de mejora salarial, el órgano de contratación debe documentar en el expediente por qué la calidad del servicio depende de forma preponderante del factor humano. En contratos de obra pública o suministro, la conexión será mucho más difícil de justificar; en servicios de atención sociosanitaria, educativos o de intervención social, el argumento resulta sólido.
-
Ponderar razonablemente el peso del criterio: los 40 puntos asignados en el pliego de Ortuella representaban un porcentaje muy elevado del baremo total. Si bien el TJUE no ha declarado esa cifra desproporcionada, la prudencia aconseja que la mejora salarial no absorba más del 15-20 % de la puntuación global, reservando el grueso para indicadores directos de calidad asistencial.
-
Establecer una escala de puntuación progresiva y transparente: el pliego debe definir de forma precisa cómo se transforma el porcentaje de incremento salarial en puntos, evitando saltos bruscos que generen efectos de umbral y favorezcan ofertas temerarias. Una tabla de conversión lineal, con un tope máximo de incremento evaluable, ofrece mayores garantías.
-
Exigir mecanismos de acreditación y seguimiento: la oferta de incremento salarial debe acompañarse de un compromiso verificable, incorporado como obligación esencial del contrato. El pliego debería prever auditorías de nóminas durante la ejecución y penalidades específicas por incumplimiento de la mejora ofertada.
-
Distinguir entre criterio de adjudicación y condición de ejecución: cuando el poder adjudicador solo desea garantizar un salario mínimo superior al convenio, sin necesidad de introducir competencia entre ofertas en ese punto, la vía más segura sigue siendo la condición especial de ejecución (artículo 202 LCSP), que opera como requisito de elegibilidad y no como factor de puntuación.
-
Evaluar el impacto en la competencia efectiva: un criterio salarial excesivamente exigente puede expulsar del procedimiento a pequeñas empresas y cooperativas con menor capacidad financiera, generando paradójicamente un efecto antisocial. El análisis de proporcionalidad debe incluir un estudio del tejido empresarial del sector.
⚠️ Riesgos y buenas prácticas — Errores a evitar
El caso de Ortuella pone de manifiesto que la voluntad de introducir cláusulas sociales en la contratación pública, siendo loable en su intención, puede tropezar con deficiencias de diseño que comprometan la legalidad del procedimiento y generen litigios costosos. El error principal no residió en la idea de premiar la mejora salarial, sino en la ausencia de una motivación suficiente en el expediente de contratación y en una ponderación que algunos operadores percibieron como desproporcionada.
-
No incluir en la memoria justificativa un análisis explícito del vínculo entre retribución y calidad asistencial: la motivación debería haber incorporado datos sobre rotación de personal en el sector, estudios de satisfacción de usuarios y referencias comparativas de otros contratos similares. Sin esa fundamentación, la impugnación resultaba previsible.
-
Asignar 40 puntos a un único criterio social sin contrapeso de indicadores de calidad técnica: el pliego habría ganado en solidez si hubiera distribuido esa puntuación entre varios factores — mejora salarial, ratio de personal por usuario, formación continua, plan de igualdad efectivo —, reduciendo la vulnerabilidad jurídica de cada criterio individual.
-
Omitir un mecanismo de verificación durante la ejecución: prometer incrementos salariales en la oferta para ganar el contrato y luego no aplicarlos constituye un riesgo real. Sin cláusulas de penalización específica y auditorías periódicas, el criterio se convierte en un brindis al sol.
-
No prever un régimen de revisión económica del contrato coherente: si el pliego exige mejoras salariales significativas, debe contemplar fórmulas de revisión de precios que permitan mantener el equilibrio económico del contrato. De lo contrario, se fuerza al contratista a absorber costes crecientes, con riesgo de degradación del servicio a medio plazo.
-
Ignorar la interlocución con los agentes sociales antes de la licitación: consultar a sindicatos y organizaciones empresariales del sector durante la preparación del contrato habría permitido anticipar objeciones y ajustar el criterio a umbrales aceptables para el mercado.
💡 Valoración crítica — Por qué importa este caso
La sentencia del TJUE en el asunto C-210/24 marca un punto de inflexión en la contratación pública de servicios sociales en toda la Unión Europea. Hasta ahora, la admisibilidad de criterios salariales como factores de adjudicación navegaba en aguas doctrinalmente turbulentas: los defensores de la contratación estratégica los consideraban un instrumento legítimo de política social, mientras que los puristas de la libre competencia alertaban sobre su potencial distorsionador. El TJUE ha optado por una posición matizada que, si bien respalda al Ayuntamiento de Ortuella en lo sustantivo, no libera a los poderes adjudicadores de la carga de justificar la proporcionalidad y la conexión funcional en cada caso concreto.
Cabe preguntarse si la sentencia habría sido idéntica ante un contrato de servicios con menor componente humano —limpieza industrial, mantenimiento de sistemas informáticos, transporte logístico—. La respuesta probable es negativa, y ahí radica la fortaleza pero también la limitación del pronunciamiento: su ratio decidendi descansa en la especificidad de los servicios de asistencia social, donde la evidencia empírica sobre la correlación entre condiciones laborales y calidad asistencial es abundante y difícilmente refutable. Extrapolar la doctrina a otros ámbitos contractuales requerirá un esfuerzo argumentativo adicional que no todos los expedientes podrán soportar.
Desde la perspectiva de política legislativa, la sentencia invita al legislador español a introducir en la LCSP una habilitación expresa y detallada para los criterios retributivos en contratos de servicios a las personas, con umbrales orientativos de ponderación y requisitos de motivación. La actual regulación, basada en cláusulas generales abiertas, genera incertidumbre y litigiosidad innecesarias. Un desarrollo reglamentario que incorporase directrices sobre el peso máximo razonable de estos criterios, los mecanismos de verificación obligatorios y la relación con el sistema de revisión de precios contribuiría a dotar de seguridad jurídica a un instrumento que, bien diseñado, puede dignificar las condiciones de trabajo en un sector crónicamente precarizado.
La sentencia plantea también una reflexión de fondo sobre los límites funcionales de la contratación pública. Utilizar el procedimiento de licitación para corregir deficiencias estructurales del mercado laboral —salarios insuficientes pactados en convenios sectoriales— implica atribuir al poder adjudicador una función de regulación económica que excede su papel institucional clásico. No obstante, en un contexto donde las Administraciones son los principales compradores de servicios de atención a la dependencia, negar esa capacidad de incidencia resulta igualmente artificial. El equilibrio reside en la proporcionalidad: el criterio salarial debe ser un componente más de un baremo integral de calidad, no un mecanismo sustitutivo de la negociación colectiva.
A medio plazo, es previsible que esta sentencia incentive a numerosos ayuntamientos y comunidades autónomas a incorporar criterios similares en sus licitaciones de servicios sociales, educativos y sanitarios. El riesgo de una aplicación desordenada y heterogénea aconseja que la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado emita un informe actualizado que sistematice las condiciones de admisibilidad a la luz del pronunciamiento del TJUE, proporcionando una guía uniforme que evite la proliferación de impugnaciones.
En definitiva, el asunto C-210/24 no cierra un debate, sino que lo encauza. La contratación pública socialmente responsable ha recibido un espaldarazo jurisprudencial de primer orden, pero su eficacia real dependerá de que los operadores jurídicos —desde los redactores de pliegos hasta los tribunales de recursos contractuales— apliquen la doctrina con rigor técnico, proporcionalidad y una motivación que trascienda la mera declaración de intenciones.
Aviso: Este artículo tiene carácter informativo y no constituye asesoramiento jurídico específico. Ante situaciones concretas, se recomienda consultar con un profesional especializado.
