📋 Qué ha pasado — Los hechos del caso
La Agencia Estatal de Investigación (AEI), organismo público adscrito al Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades, ha publicado en el Boletín Oficial del Estado de 22 de junio de 2026 el anuncio de licitación correspondiente al expediente 2026C0000035. El objeto contractual comprende los trabajos de soporte a la revisión y análisis de solicitudes de participación en procedimientos de concesión de ayudas públicas, así como la verificación de los contratos laborales presentados por los beneficiarios de dichas ayudas. Se trata, por tanto, de un contrato de servicios mediante el cual la AEI pretende reforzar su capacidad operativa en una función nuclear de su actividad: la gestión y control de las convocatorias de subvenciones y ayudas destinadas al sistema español de ciencia, tecnología e innovación. La licitación se enmarca en el contexto de un volumen creciente de solicitudes derivadas de los sucesivos planes estatales de investigación científica y técnica y de innovación, así como de los fondos vinculados al Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. La decisión de externalizar estas tareas de soporte responde a la necesidad de garantizar plazos de resolución razonables sin incrementar la plantilla estructural de la Agencia, opción esta última que resulta más rígida desde el punto de vista presupuestario y de función pública. El anuncio se publica conforme a los trámites ordinarios de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP), lo que indica que la AEI ha optado por un procedimiento abierto o, al menos, sujeto a publicidad en el BOE y en la Plataforma de Contratación del Sector Público, permitiendo la concurrencia competitiva de los operadores económicos interesados.
El problema jurídico — Análisis de la cuestión de fondo
La cuestión jurídica central que plantea esta licitación no es procesal ni estrictamente contenciosa —estamos ante un acto preparatorio y no ante una impugnación—, sino de naturaleza sustantiva y estructural: ¿hasta qué punto puede una administración pública externalizar funciones que inciden directamente en el ejercicio de potestades administrativas de concesión de ayudas y verificación de su correcta aplicación? La distinción entre actividades materiales o técnicas de apoyo (externalizables) y el ejercicio de autoridad que implica la adopción de decisiones con efectos jurídicos frente a terceros (reservadas a funcionarios públicos) constituye el eje interpretativo. El artículo 9.2 del Texto Refundido del Estatuto Básico del Empleado Público (TREBEP) reserva a los funcionarios públicos el ejercicio de funciones que impliquen participación directa o indirecta en el ejercicio de potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales del Estado. La AEI, al configurar el objeto contractual como «trabajos de soporte a la revisión y análisis», delimita cuidadosamente el perímetro de la externalización: la empresa adjudicataria no resolvería las solicitudes, sino que realizaría tareas auxiliares de comprobación documental, cotejo de requisitos formales y análisis preliminar. Esta distinción es crucial, pues si el contratista asumiera de facto la evaluación sustantiva de las solicitudes —determinando quién cumple los criterios y quién no—, se estaría produciendo una cesión ilegal de funciones públicas. La resolución final, en todo caso, debe permanecer en manos de los órganos competentes de la AEI, que formalizan la concesión o denegación mediante acto administrativo motivado. El diseño del contrato, por tanto, debe garantizar que la asistencia técnica externa no desdibuje esta frontera.
⚖️ Marco normativo aplicable al caso
La licitación se inserta en un entramado normativo que combina la legislación de contratos públicos, la normativa subvencional y el régimen de función pública. Las principales disposiciones en juego son las siguientes:
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Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP): Constituye la norma procedimental matriz. Su artículo 308 y concordantes regulan el contrato de servicios, bajo cuya tipología se encuadra el expediente. La aplicación resulta ortodoxa en tanto la AEI es poder adjudicador sujeto a regulación armonizada cuando se superen los umbrales del artículo 22, circunstancia probable dada la envergadura del objeto contractual.
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Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS), y su Reglamento (RD 887/2006): La verificación de contratos laborales de beneficiarios conecta directamente con las obligaciones de justificación y control previstas en los artículos 30 y 32 de la LGS. La externalización de la revisión documental es práctica habitual, aunque el acto de aprobación o requerimiento de reintegro debe recaer siempre en el órgano gestor.
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Real Decreto Legislativo 5/2015 (TREBEP), artículo 9.2: La reserva funcionarial opera como límite material a la externalización. En este caso, su aplicación es potencialmente conflictiva si los pliegos no establecen con claridad que la empresa adjudicataria emite informes técnicos de apoyo, pero nunca propuestas de resolución vinculantes.
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Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, artículos 108 y ss.: Regulan la Agencia Estatal de Investigación como organismo público con personalidad jurídica propia y capacidad de obrar. Su estatuto le confiere competencias en la gestión de programas de ayudas, lo que legitima su condición de órgano de contratación.
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Ley 14/2011, de 1 de junio, de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación: Establece el marco general del sistema de I+D+i y las modalidades de ayudas. Los contratos laborales que se revisan en esta licitación corresponden presumiblemente a los contratos predoctorales, posdoctorales y de técnicos de apoyo financiados con cargo a las convocatorias de la AEI.
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Real Decreto 1067/2015 y normativa estatutaria de la AEI: Definen las funciones de la Agencia y su régimen de contratación, confirmando su autonomía funcional para licitar contratos de servicios dentro de los límites presupuestarios aprobados.
📚 Jurisprudencia y resoluciones relacionadas
La externalización de funciones de soporte en la gestión de subvenciones públicas ha generado un corpus jurisprudencial y doctrinal relevante, fundamentalmente en torno a los límites de la reserva funcionarial y a la prohibición de que el contratista ejerza potestades públicas de forma encubierta. Los precedentes más significativos incluyen:
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STS de 20 de noviembre de 2018 (Sala 3.ª, Sección 4.ª): El Tribunal Supremo examinó un supuesto de externalización de tareas de inspección y control en el ámbito sanitario, concluyendo que la mera recopilación de datos y comprobación documental no constituye ejercicio de potestad pública, pero sí lo hace la formulación de propuestas que predeterminen la resolución administrativa. Este criterio resulta directamente trasladable a la revisión de solicitudes de ayudas.
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Informe 4/2019 de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado: Abordó la delimitación entre contrato de servicios y encomienda de gestión cuando el objeto afecta a funciones administrativas de tramitación de expedientes. El informe subraya que la clave reside en la naturaleza auxiliar y técnica de las prestaciones, sin que el contratista sustituya al órgano gestor.
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Resolución 776/2020 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC): En un caso relativo a la externalización de tareas de verificación de justificantes económicos de subvenciones europeas, el TACRC validó el contrato de servicios siempre que los pliegos incorporasen cláusulas expresas de reserva de la potestad decisoria y mecanismos de supervisión por parte del personal funcionario.
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Dictamen del Consejo de Estado 614/2017: Analizó la práctica de las agencias estatales de recurrir a asistencias técnicas externas para la gestión de convocatorias de ayudas, considerándola compatible con el ordenamiento siempre que no se produzca una sustitución funcional del personal público y exista una relación de instrumentalidad verificable.
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STJUE de 18 de octubre de 2012 (asuntos acumulados C-218/11 y otros): Si bien referido a servicios de seguridad, el TJUE estableció el principio general de que los Estados miembros pueden reservar determinadas actividades al sector público cuando impliquen ejercicio de autoridad, lo que refuerza la necesidad de que la AEI mantenga la función resolutoria dentro de su estructura orgánica.
🔑 Claves prácticas para operadores — Lecciones de este caso
Para los licitadores potenciales, los gestores de la AEI y los beneficiarios de ayudas cuyas solicitudes y contratos serán revisados por el adjudicatario, este expediente ofrece varias enseñanzas operativas de relevancia inmediata. La configuración del objeto contractual como «soporte» impone a los pliegos una precisión quirúrgica en la delimitación de tareas, y a los licitadores, una comprensión cabal de lo que se les exigirá y de lo que no podrán hacer.
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Revisar exhaustivamente los pliegos de prescripciones técnicas (PPT) para verificar que las tareas encomendadas se limitan a funciones materiales (cotejo documental, verificación de firmas, control de completitud, elaboración de fichas resumen) sin incluir la evaluación del mérito científico-técnico ni la propuesta de resolución.
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Incorporar en la oferta un protocolo de trazabilidad documental que permita a la AEI auditar en todo momento las actuaciones del contratista, garantizando que ninguna decisión con efectos jurídicos se adopte sin la intervención directa de un funcionario público.
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Dimensionar correctamente los equipos humanos en la oferta, considerando que las convocatorias de la AEI generan picos estacionales de carga de trabajo (habitualmente en los meses posteriores a las resoluciones provisionales de concesión y durante los períodos de justificación económica).
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Asegurar el cumplimiento de la normativa de protección de datos (RGPD y LOPDGDD): El acceso a solicitudes de ayudas implica el tratamiento de datos personales de investigadores, incluyendo información salarial derivada de los contratos laborales, lo que exige un contrato de encargo de tratamiento conforme al artículo 28 del RGPD con medidas de seguridad reforzadas.
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Prever cláusulas de confidencialidad cualificada tanto para el personal del adjudicatario como para posibles subcontratistas, dado que las solicitudes contienen información científica que puede estar sujeta a derechos de propiedad intelectual o industrial en fase de protección.
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Atender a los criterios de solvencia técnica que previsiblemente exigirá la AEI, acreditando experiencia previa en gestión de programas de ayudas públicas o en auditoría de subvenciones, lo que puede actuar como barrera de entrada para operadores sin trayectoria en el sector.
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Monitorizar los plazos de presentación de ofertas y de formalización, pues la publicación del anuncio en junio sugiere una voluntad de adjudicar antes del cierre del ejercicio presupuestario, de modo que la ejecución contractual pueda iniciarse a comienzos de 2027 o incluso antes si se prevé un inicio anticipado.
⚠️ Riesgos y buenas prácticas — Errores a evitar
La principal vulnerabilidad de este tipo de contratos reside en la difuminación de la frontera entre asistencia técnica y ejercicio de funciones públicas. Si el adjudicatario termina de facto decidiendo qué solicitudes cumplen los requisitos y cuáles no —sin una revisión sustantiva real por parte del personal de la AEI—, se genera un riesgo jurídico triple: nulidad de las resoluciones adoptadas sobre la base de esos informes, responsabilidad patrimonial de la Administración frente a los solicitantes perjudicados y posible infracción de la reserva funcionarial con consecuencias disciplinarias y laborales.
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Error: definición ambigua del alcance prestacional. El pliego debe evitar fórmulas genéricas como «análisis de solicitudes» y sustituirlas por descripciones taxativas de las tareas concretas (v.gr., «verificación de la presentación en plazo de la documentación listada en el Anexo II de la convocatoria»).
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Error: ausencia de un mecanismo de supervisión continua. Debe designarse un responsable del contrato con dedicación suficiente —no meramente nominal— que valide cada lote de informes antes de que se incorporen al expediente administrativo.
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Error: insuficiente régimen sancionador contractual. Si el contratista comete errores en la revisión que conduzcan a concesiones indebidas o denegaciones injustificadas, el pliego debe prever penalidades proporcionales y, en casos graves, la resolución del contrato.
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Error: no contemplar la subrogación de trabajadores en caso de que el contrato suceda a una asistencia técnica previa. La jurisprudencia social reciente exige el mantenimiento de las condiciones laborales del personal adscrito al servicio cuando concurren los requisitos del artículo 44 del Estatuto de los Trabajadores.
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Error: omisión de la evaluación del impacto en protección de datos (EIPD). Dado el volumen y la sensibilidad de los datos tratados, la AEI está obligada a realizar esta evaluación con carácter previo a la adjudicación, conforme al artículo 35 del RGPD.
💡 Valoración crítica — Por qué importa este caso
La licitación del expediente 2026C0000035 trasciende la mera contratación administrativa rutinaria y pone sobre la mesa una cuestión estructural del sistema español de I+D+i: la dependencia creciente de las agencias estatales respecto de asistencias técnicas externas para el desempeño de funciones que, en puridad, deberían asumir sus propios medios personales. La AEI arrastra desde su creación un déficit de plantilla que le impide gestionar internamente el volumen de solicitudes generado por las sucesivas convocatorias del Plan Estatal de Investigación, los contratos Ramón y Cajal, Juan de la Cierva, las ayudas a proyectos de I+D y los programas financiados con fondos europeos. Esta realidad empuja a la externalización como solución pragmática, pero plantea interrogantes de calado sobre la calidad del control público y la rendición de cuentas.
Desde una perspectiva estrictamente jurídica, la licitación resulta formalmente correcta siempre que los pliegos respeten la frontera entre asistencia técnica y ejercicio de potestades. Sin embargo, la experiencia acumulada en contratos similares muestra que, en la práctica, el personal del adjudicatario tiende a asumir un papel cuasi-decisorio cuando el volumen de trabajo desborda la capacidad de supervisión del órgano gestor. Este riesgo no es teórico: la Intervención General de la Estado ha señalado en informes de fiscalización de ejercicios anteriores que determinadas agencias no documentaban adecuadamente la revisión funcionarial de los informes elaborados por asistencias técnicas externas, lo que equivale a una delegación encubierta.
La solución de fondo no pasa por prohibir estas externalizaciones —que son necesarias dada la coyuntura—, sino por articular mecanismos robustos de control interno. Convendría que la AEI implantase un sistema de muestreo aleatorio obligatorio, de modo que un porcentaje significativo de los informes del contratista fuera revisado íntegramente por funcionarios, con documentación fehaciente de dicha revisión. Asimismo, sería deseable que los pliegos incorporasen indicadores de calidad (KPI) vinculados al régimen de penalidades y bonificaciones, incentivando la precisión del trabajo externalizado.
En el plano de política legislativa, este caso evidencia la necesidad de abordar una reforma del modelo de agencias estatales que dote a la AEI de una plantilla proporcionada a sus competencias. Mientras esa reforma no llegue, la externalización seguirá siendo la válvula de escape, y expedientes como el 2026C0000035 se repetirán cíclicamente. La cuestión no es si externalizar, sino cómo hacerlo sin erosionar las garantías de los administrados ni vaciar de contenido la reserva funcionarial. Este expediente, aparentemente menor, constituye un termómetro fiable de la tensión estructural entre austeridad presupuestaria y calidad institucional en la gestión de la política científica española.
Aviso: Este artículo tiene carácter informativo y no constituye asesoramiento jurídico específico. Ante situaciones concretas, se recomienda consultar con un profesional especializado.
