📋 Qué ha pasado — Los hechos del caso
Un análisis exhaustivo de la actividad contractual de la Generalitat Valenciana durante el mandato del presidente Carlos Mazón ha puesto de manifiesto cifras que resultan difícilmente compatibles con los principios rectores de la contratación pública. De los aproximadamente 77.800 contratos formalizados por el conjunto del sector público autonómico valenciano, el 92% se ha adjudicado mediante procedimientos que eluden la concurrencia competitiva plena: contratos menores sin publicidad ni licitación abierta, adjudicaciones directas, procedimientos negociados sin publicidad y encargos a medios propios, entre otras fórmulas que permiten sortear los mecanismos ordinarios de control. En términos absolutos, esto supone que en torno a 71.500 contratos se han formalizado por cauces que, si bien pueden estar amparados individualmente por la normativa, al alcanzar una proporción tan abrumadora revelan un patrón sistémico de huida de los procedimientos abiertos. Las adjudicaciones mediante licitación pública con concurrencia efectiva —procedimiento abierto, restringido o diálogo competitivo— apenas representan el 8% restante. Los datos abarcan el período comprendido desde la toma de posesión del gobierno de coalición PP-Vox en la Comunitat Valenciana (julio de 2023) hasta la actualidad, e incluyen toda la estructura del sector público autonómico: consellerias, organismos autónomos, entidades de derecho público, empresas públicas y fundaciones. La magnitud del fenómeno no es exclusiva de un área concreta, sino transversal a la práctica totalidad de los departamentos, lo que apunta a una cultura administrativa generalizada de recurso al procedimiento no competitivo como regla, y no como excepción legalmente tasada.
El problema jurídico — Análisis de la cuestión de fondo
La cuestión nuclear radica en determinar si el recurso masivo a procedimientos sin concurrencia competitiva —particularmente el contrato menor— constituye una práctica ajustada a Derecho o, por el contrario, supone una vulneración estructural de los principios de publicidad, transparencia, libre concurrencia e igualdad de trato que vertebran la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP). La norma contempla el contrato menor como una herramienta legítima para necesidades de escasa cuantía (hasta 40.000 euros en contratos de obras y 15.000 euros en suministros y servicios, IVA excluido), pero su regulación descansa sobre la premisa de que se trata de un instrumento excepcional. El artículo 118.3 de la LCSP, introducido por la reforma, prohíbe expresamente fraccionar el objeto del contrato para eludir los umbrales, e impone la justificación de que no se está alterando el mismo. El problema interpretativo surge porque, individualmente, cada contrato menor puede cumplir los requisitos formales —informe de necesidad, aprobación del gasto, factura—, pero su acumulación estadística evidencia que la Administración autonómica ha convertido la excepción en norma. La Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado y los tribunales administrativos han reiterado que la utilización abusiva del contrato menor constituye un fraude de ley, en cuanto persigue un resultado prohibido por el ordenamiento (eludir la concurrencia) mediante la utilización formal de un instrumento permitido. La Generalitat, por su parte, puede argumentar que cada expediente individual cumple los requisitos legales y que la elevada cifra responde a la multiplicidad de necesidades operativas de un aparato administrativo complejo. Sin embargo, una ratio del 92% de contratos sin concurrencia resulta extraordinariamente difícil de justificar bajo cualquier interpretación razonable del marco legal vigente.
⚖️ Marco normativo aplicable al caso
La contratación pública en España, y específicamente en la Comunitat Valenciana, se rige por un entramado normativo multinivel que combina Derecho europeo, legislación estatal básica y regulación autonómica propia. Las normas directamente concernidas en este supuesto son las siguientes:
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Artículos 1 y 132 de la LCSP (principios rectores y procedimiento abierto como regla): La ley establece que la adjudicación de contratos públicos debe regirse por los principios de libre acceso, publicidad, transparencia, no discriminación e igualdad de trato. El procedimiento abierto se configura como la regla general. La inversión estadística que evidencian los datos —92% sin concurrencia— supone una desviación radical de esta arquitectura, convirtiendo la excepción en la norma de facto y vaciando de contenido el mandato legal.
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Artículo 118 de la LCSP (contratos menores): Regula los umbrales cuantitativos (15.000 euros en servicios y suministros, 40.000 euros en obras) y, desde la reforma operada por la Ley 11/2020, exige que el expediente incorpore un informe del órgano de contratación justificando que no se fracciona el objeto contractual ni se supera el límite acumulado con el mismo contratista en el ejercicio. La aplicación ortodoxa de este precepto debería haber provocado la migración de numerosas necesidades recurrentes hacia acuerdos marco o procedimientos abiertos simplificados, lo que no parece haberse producido.
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Artículo 117 de la LCSP (procedimiento negociado sin publicidad): Reservado para supuestos tasados —urgencia imperiosa, exclusividad técnica, fracaso de licitación previa—, su utilización debería ser residual y estar rigurosamente motivada. Un porcentaje elevado de adjudicaciones por esta vía sugiere una interpretación extensiva de las causas habilitantes que resultaría difícilmente compatible con la jurisprudencia del TJUE.
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Directiva 2014/24/UE (contratación pública): El Derecho europeo impone la publicidad y concurrencia para contratos por encima de los umbrales comunitarios y, para los de cuantía inferior, exige al menos el respeto a los principios del Tratado (transparencia, no discriminación). La Comisión Europea ha abierto procedimientos de infracción contra Estados miembros por prácticas de adjudicación directa sistémica, lo que sitúa a la Comunitat Valenciana en una zona de riesgo.
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Ley 1/2015, de 6 de febrero, de la Generalitat, de Hacienda Pública, del Sector Público Instrumental y de Subvenciones: Regula los encargos a medios propios personificados de la Generalitat, otra de las vías empleadas para eludir la licitación. La utilización de estas encomiendas está condicionada a que el ente instrumental realice la parte esencial de su actividad para la Administración matriz y a que la prestación no pueda obtenerse en condiciones mejores en el mercado.
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Decreto 56/2023, del Consell, por el que se aprueba el Reglamento de organización y funcionamiento del sector público instrumental de la Generalitat: Establece obligaciones de transparencia y rendición de cuentas para entidades del sector público valenciano. El volumen de contratación directa detectado pone en cuestión la eficacia de estos mecanismos de supervisión interna.
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Ley 2/2015, de 2 de abril, de Transparencia, Buen Gobierno y Participación Ciudadana de la Comunitat Valenciana: Obliga a publicar en el portal de transparencia la totalidad de los contratos formalizados, con indicación del procedimiento utilizado. La propia accesibilidad de estos datos ha permitido el análisis periodístico, pero la transparencia pasiva (publicar datos) no equivale a control activo (impedir prácticas irregulares).
📚 Jurisprudencia y resoluciones relacionadas
La problemática del abuso del contrato menor y la adjudicación directa sistémica ha generado un corpus doctrinal y jurisprudencial significativo, tanto a nivel estatal como autonómico, que proporciona claves interpretativas directamente aplicables al caso valenciano.
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Informe 17/2018 de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Comunitat Valenciana: Abordó expresamente los límites del contrato menor, concluyendo que su utilización reiterada con un mismo objeto contractual y un mismo proveedor a lo largo del ejercicio presupuestario constituye fraccionamiento prohibido, con independencia de que cada contrato individual cumpla los umbrales cuantitativos. Este criterio, vigente durante todo el período analizado, debería haber actuado como límite a la práctica detectada.
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Resoluciones del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC), entre otras la Resolución 1207/2020: Ha reiterado que la elección del procedimiento de adjudicación no es discrecional, sino reglada, y que la Administración debe justificar positivamente por qué no recurre al procedimiento abierto cuando la naturaleza de la prestación lo permite. La inversión de la carga justificativa —no explicar por qué se elige el contrato menor, sino por qué no se licita— resulta especialmente pertinente ante datos como los analizados.
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Sentencia del TJUE de 28 de octubre de 2020 (asunto C-521/18, Pegaso y Poste Italiane): El Tribunal de Luxemburgo declaró que los principios de igualdad de trato y transparencia derivados del TFUE son aplicables a todos los contratos públicos que presenten un interés transfronterizo cierto, con independencia de que su cuantía esté por debajo de los umbrales de las Directivas. La acumulación masiva de contratos menores puede generar un efecto de cierre del mercado que afecte a operadores de otros Estados miembros.
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Informes de fiscalización de la Sindicatura de Comptes de la Comunitat Valenciana: En sucesivos informes sobre la gestión contractual de la Generalitat, la Sindicatura ha venido alertando sobre el recurso excesivo al contrato menor y la insuficiente justificación de la necesidad y adecuación de las prestaciones contratadas, señalando deficiencias sistemáticas en los expedientes de gasto que ahora adquieren una dimensión cuantitativa incontestable.
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Informe del Tribunal de Cuentas sobre el sector público autonómico (2023): Identificó la contratación menor como una de las principales áreas de riesgo para la integridad presupuestaria en las Comunidades Autónomas, recomendando la implantación de sistemas de alerta temprana que detecten patrones de fraccionamiento y la migración progresiva hacia acuerdos marco y sistemas dinámicos de adquisición.
🔑 Claves prácticas para operadores — Lecciones de este caso
El escenario descrito no es solo un problema de legalidad formal, sino de diseño institucional. La concentración del 92% de la contratación en procedimientos sin concurrencia revela fallos en la planificación, en los controles internos y en la cultura administrativa, que los operadores jurídicos —tanto del lado de la Administración como del sector privado— deben abordar con medidas concretas.
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Implantar planes anuales de contratación con análisis de necesidades recurrentes: La Generalitat debería identificar, antes del inicio de cada ejercicio, las prestaciones que se contratan de forma repetida y agruparlas en lotes susceptibles de licitación mediante procedimiento abierto simplificado o acuerdo marco, eliminando la fragmentación artificial en decenas de contratos menores.
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Activar los sistemas de alerta del artículo 118.3 LCSP en la plataforma electrónica: Las herramientas de gestión contractual de la Generalitat (actualmente, la Plataforma de Contratación del Sector Público y los sistemas internos) deben configurarse para bloquear automáticamente la tramitación de un contrato menor cuando el mismo órgano haya formalizado contratos con objeto análogo que, acumulados, superen los umbrales legales.
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Reforzar la función de las intervenciones delegadas: Los interventores de cada conselleria deben ejercer un control preventivo efectivo sobre los expedientes de contratación menor, exigiendo la justificación del artículo 118.3 y verificando la inexistencia de fraccionamiento, en lugar de limitarse a un control meramente formal de la existencia de crédito.
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Exigir informes de insuficiencia de medios propios antes de cada encargo: Cuando la vía elegida sea la encomienda a medios propios personificados, el expediente debe acreditar que la prestación no puede obtenerse en mejores condiciones en el mercado abierto, conforme a los artículos 32 y 33 de la LCSP, con análisis de costes comparativos documentados.
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Las empresas licitadoras deben vigilar la Plataforma de Contratación y ejercer su derecho de acceso a la información contractual: Los operadores económicos que detecten patrones de adjudicación directa reiterada a un mismo proveedor pueden interponer recurso especial en materia de contratación ante el Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de la Comunitat Valenciana (TARCPCV), o al menos formular consultas y solicitudes de información que fuercen la rendición de cuentas.
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Promover la utilización de procedimientos abiertos simplificados (artículo 159 LCSP) y del procedimiento abierto simplificado abreviado (sumario): Estos instrumentos, diseñados precisamente para agilizar la contratación de menor cuantía sin sacrificar la concurrencia, deberían sustituir al contrato menor en la inmensa mayoría de los supuestos. Su tramitación electrónica permite plazos de apenas 15 días y una carga administrativa mínima.
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Incorporar cláusulas de integridad y códigos de conducta en todos los expedientes de contratación: Más allá de su valor simbólico, la formalización de compromisos éticos en cada expediente genera un efecto disuasorio y facilita la exigencia de responsabilidades en caso de irregularidad.
⚠️ Riesgos y buenas prácticas — Errores a evitar
El análisis de los datos contractuales de la Generalitat Valenciana bajo el gobierno de Mazón pone de manifiesto errores que trascienden lo anecdótico y apuntan a deficiencias estructurales en la gestión administrativa. El problema no es que un órgano concreto haya adjudicado un contrato menor de forma irregular, sino que la totalidad del aparato administrativo autonómico ha funcionado durante más de dos años con una lógica contraria al espíritu de la legislación contractual, sin que los mecanismos de control interno hayan corregido la deriva.
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Fraccionamiento contractual generalizado: La principal irregularidad potencial es la división artificial de prestaciones unitarias en múltiples contratos menores para mantenerse por debajo de los umbrales del artículo 118 LCSP. La solución preventiva pasa por centralizar la detección de necesidades y obligar a cada centro gestor a justificar que la prestación es autónoma y no forma parte de un objeto contractual mayor.
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Ausencia de planificación contractual: La falta de un plan anual de contratación publicado y vinculante facilita la improvisación y el recurso al contrato menor como herramienta de urgencia permanente. La Generalitat debería aprobar y publicar su plan de contratación en el primer trimestre de cada ejercicio, conforme al artículo 28.4 LCSP.
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Debilidad de los controles internos: La Intervención General de la Generalitat no ha ejercido una función fiscalizadora suficiente sobre la contratación menor, limitándose en muchos casos a un control de legalidad formal que no detecta patrones de abuso. La implantación de auditorías de contratación por muestreo estadístico, al menos semestrales, permitiría identificar desviaciones antes de que alcancen proporciones sistémicas.
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Falta de rotación de proveedores: La adjudicación directa reiterada tiende a consolidar relaciones estables con un número reducido de contratistas, excluyendo de facto al resto del mercado. Los órganos de contratación deberían implementar sistemas de consulta a varios proveedores incluso en contratos menores, documentando las ofertas recibidas.
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Déficit de motivación en los expedientes: Muchos expedientes de contrato menor carecen de una motivación real de la elección del proveedor y de la adecuación del precio. La inclusión de un informe técnico mínimo —aunque sea estandarizado— que justifique ambos extremos reduciría significativamente el riesgo jurídico.
💡 Valoración crítica — Por qué importa este caso
Los datos sobre la contratación pública de la Generalitat Valenciana constituyen, más que una noticia aislada, un diagnóstico de salud institucional. Que el 92% de 77.800 contratos se adjudique sin concurrencia competitiva efectiva no es un dato que pueda explicarse por la complejidad administrativa o la necesidad de agilidad en la gestión. Es, sencillamente, la inversión del modelo legal. La LCSP de 2017 se construyó sobre la premisa de que la licitación abierta es la regla y la adjudicación directa la excepción rigurosamente tasada. Lo que revelan estas cifras es que la Administración valenciana ha operado exactamente al revés.
Desde una perspectiva estrictamente jurídica, cabe discutir si cada contrato individual cumple formalmente los requisitos legales. Es probable que muchos lo hagan. Pero el Derecho administrativo no puede evaluarse exclusivamente en clave de cumplimiento formal atomizado: los principios generales —buena administración, eficiencia en el gasto, integridad— exigen una lectura sistémica. Cuando el resultado agregado de miles de decisiones individuales formalmente correctas es la eliminación de facto de la competencia en el mercado público valenciano, estamos ante un problema de legalidad material que ningún argumento formalista puede disolver.
La responsabilidad no recae exclusivamente sobre los órganos de contratación, sino también sobre las instancias de control. La Intervención General, la Abogacía de la Generalitat, la Sindicatura de Comptes y el propio TARCPCV han dispuesto de herramientas para detectar y corregir esta tendencia. El hecho de que no lo hayan hecho —o de que sus advertencias hayan sido sistemáticamente ignoradas— revela una debilidad institucional que va más allá de la contratación y afecta a la arquitectura de controles y contrapesos del poder ejecutivo autonómico.
La comparación con otras Comunidades Autónomas resultará inevitable y probablemente desfavorable para la Generalitat Valenciana. Si bien el contrato menor es un instrumento sobreutilizado en toda España, una ratio del 92% se sitúa muy por encima de la media nacional y plantea interrogantes sobre la voluntad política de someter el gasto público al escrutinio competitivo. En un contexto post-DANA, en el que la Generalitat ha movilizado recursos extraordinarios para la reconstrucción, la tentación de recurrir a procedimientos de emergencia (artículo 120 LCSP) puede haber agravado la tendencia, pero no la justifica para el conjunto de la contratación ordinaria.
A medio plazo, las consecuencias son previsibles: mayor riesgo de fiscalizaciones adversas por parte de la Sindicatura de Comptes y del Tribunal de Cuentas, posibles procedimientos de la Comisión Europea por vulneración de los principios del mercado interior, erosión de la confianza del tejido empresarial en la contratación pública valenciana y, en último término, encarecimiento del gasto público por ausencia de presión competitiva sobre los precios. La solución no pasa por reformar la ley —que ya contiene instrumentos suficientes—, sino por cumplirla. Y cumplirla exige voluntad política, refuerzo de los órganos de control y una transformación profunda de la cultura administrativa que ha normalizado la adjudicación directa como modus operandi.
Fuente: Análisis sobre contratación pública de la Generalitat Valenciana — elDiario.es
Aviso: Este artículo tiene carácter informativo y no constituye asesoramiento jurídico específico. Ante situaciones concretas, se recomienda consultar con un profesional especializado.
