📋 Qué ha pasado — Los hechos del caso
Un poder adjudicador austríaco celebró un contrato público de obras al amparo de la Directiva 2014/24/UE. Ejecutadas íntegramente las prestaciones pactadas —incluidas las obras no anuladas durante la ejecución—, el contratista presentó la factura final correspondiente al precio convenido. En ese preciso momento, con la ejecución material agotada y la factura emitida pero aún pendiente de abono, el poder adjudicador y el contratista acordaron la realización de nuevas prestaciones que no figuraban en el contrato originario. En lugar de tramitar una nueva licitación, ambas partes formalizaron estas prestaciones adicionales como si se tratara de una modificación del contrato inicial, invocando las habilitaciones previstas en el artículo 72 de la Directiva 2014/24. El tribunal nacional austríaco que conocía de la controversia albergó dudas fundadas sobre la viabilidad jurídica de esta operación: si el contrato ya había agotado su objeto prestacional, ¿podía considerarse que seguía «vigente» a los solos efectos de amparar una modificación? La cuestión prejudicial se elevó al Tribunal de Justicia de la Unión Europea bajo el número de asunto C-820/24, y el TJUE circunscribió su respuesta a la primera de las cuestiones planteadas, por considerarla determinante para la resolución del litigio principal. El pronunciamiento, dictado en junio de 2026, sienta un criterio nítido sobre el concepto de «período de vigencia» del contrato a efectos del artículo 72, con consecuencias directas para la práctica modificatoria en todos los Estados miembros.
El problema jurídico — Análisis de la cuestión de fondo
La cuestión nuclear planteada al TJUE admite una formulación aparentemente sencilla que encierra, sin embargo, una notable complejidad dogmática: ¿puede modificarse un contrato público cuando ya se han ejecutado materialmente todas las prestaciones, se ha presentado la factura final, pero el poder adjudicador aún no ha satisfecho el precio? El artículo 72 de la Directiva 2014/24 regula las condiciones bajo las cuales los contratos pueden modificarse «durante su período de vigencia», pero ni la propia Directiva ni ninguna otra disposición de Derecho derivado definen con precisión cuándo finaliza dicho período. Esto genera un conflicto interpretativo relevante. Desde una perspectiva estrictamente obligacional —la que implícitamente sostenía el poder adjudicador austríaco—, mientras subsista alguna obligación pendiente de cumplimiento, como el pago del precio, el contrato permanecería técnicamente vigente, y por tanto sería susceptible de modificación al amparo del artículo 72. Esta tesis encuentra cierto apoyo textual en el artículo 2.1.5 de la Directiva, que define los contratos públicos como «contratos onerosos», lo que sugiere que la obligación de pago forma parte esencial del vínculo contractual y, mientras no se satisfaga, el contrato no habría desplegado todos sus efectos. Sin embargo, el TJUE rechazó esta lectura formalista por considerar que vacía de contenido la función de garantía que el artículo 72 desempeña en el sistema de contratación pública. El Tribunal adoptó una interpretación teleológica y sistemática: el «período de vigencia» del contrato a efectos del artículo 72 debe entenderse referido al período durante el cual el contrato está materialmente en ejecución, es decir, mientras se están realizando o pueden realizarse las prestaciones pactadas. Una vez agotada la ejecución material y emitida la factura final, el contrato ha consumado su objeto. El mero hecho de que subsista la obligación de pago —que es una obligación derivada, no constitutiva del objeto contractual— no mantiene vivo el contrato a los efectos de habilitar modificaciones que, en realidad, incorporan prestaciones enteramente nuevas. Aceptar lo contrario permitiría a los poderes adjudicadores eludir sistemáticamente las obligaciones de publicidad y concurrencia mediante el artificio de «modificar» contratos ya ejecutados antes de proceder a su liquidación económica definitiva.
⚖️ Marco normativo aplicable al caso
El pronunciamiento del TJUE pivota sobre varias disposiciones de la Directiva 2014/24/UE y conecta directamente con los principios fundamentales del Derecho de la Unión en materia de contratación pública:
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Artículo 72 de la Directiva 2014/24/UE (modificación de contratos durante su vigencia): Constituye el eje del pronunciamiento. Establece los supuestos tasados en que un contrato puede modificarse sin nueva licitación —cláusulas de revisión claras, obras o servicios complementarios, circunstancias imprevisibles, sustitución del contratista y modificaciones no sustanciales—. El TJUE precisa que la locución «durante su período de vigencia» exige que el contrato esté materialmente activo, no meramente pendiente de liquidación económica. La aplicación al caso es ortodoxa y coherente con la finalidad antielusiva de la norma.
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Artículo 72, apartado 5, de la Directiva 2014/24/UE: Obliga a realizar un nuevo procedimiento de contratación cuando la modificación pretendida no se ajuste a los supuestos habilitantes de los apartados 1 a 4. En el asunto C-820/24, el TJUE concluye que la operación articulada por el poder adjudicador austríaco no constituye una genuina modificación sino un nuevo contrato encubierto, activando la obligación de licitar.
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Artículo 2, apartado 1, punto 5, de la Directiva 2014/24/UE (definición de contrato público): Define los contratos públicos como «contratos onerosos celebrados por escrito». El Tribunal utiliza esta definición instrumentalmente para examinar —y descartar— la tesis de que la pendencia del pago mantiene vigente el contrato a todos los efectos, distinguiendo entre la onerosidad como elemento definitorio del tipo contractual y el agotamiento funcional del vínculo.
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Artículo 18, apartado 1, de la Directiva 2014/24/UE (principios generales): Los principios de igualdad de trato, no discriminación, transparencia y libre competencia informan la interpretación del artículo 72. El TJUE subraya que admitir modificaciones post-ejecución comprometería frontalmente estos principios, al excluir del mercado a operadores que podrían haber concurrido a la nueva prestación.
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Artículos 203 a 207 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP): En el ordenamiento español, la transposición del artículo 72 se articula a través de estos preceptos, que regulan las modificaciones previstas y no previstas. La doctrina del asunto C-820/24 resulta directamente trasladable y obliga a interpretar el concepto de «vigencia» en sentido material, no meramente formal, también en el ámbito doméstico.
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Artículo 34 LCSP (prohibición de fraccionamiento y principio de integridad): Aunque no directamente invocado, la doctrina del TJUE refuerza la prohibición de utilizar mecanismos modificatorios como vía de fraccionamiento encubierto para eludir nuevas licitaciones.
📚 Jurisprudencia y resoluciones relacionadas
La sentencia del asunto C-820/24 no se dicta en el vacío, sino que se inserta en una línea jurisprudencial consolidada del TJUE sobre los límites de las modificaciones contractuales y la necesidad de preservar los principios de concurrencia y transparencia frente a prácticas elusivas de los poderes adjudicadores:
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STJUE de 19 de junio de 2008, asunto C-454/06 (Pressetext Nachrichtenagentur): Sentencia seminal en materia de modificaciones contractuales, dictada bajo la vigencia de la Directiva anterior (2004/18/CE), en la que el Tribunal fijó el concepto de «modificación sustancial» como aquella que introduce condiciones que, de haber figurado en el procedimiento original, habrían permitido la participación de otros licitadores o la selección de una oferta diferente. El asunto C-820/24 lleva esta lógica un paso más allá: si ni siquiera cabe hablar de «modificación» cuando el contrato está materialmente agotado, la protección de la concurrencia se refuerza desde un plano previo.
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STJUE de 7 de septiembre de 2016, asunto C-549/14 (Finn Frogne): El Tribunal precisó que una reducción significativa del objeto del contrato combinada con la adjudicación de nuevas prestaciones puede constituir una modificación sustancial que exige nueva licitación. Este precedente comparte con el asunto C-820/24 la preocupación por evitar que las partes recompongan artificialmente el contenido obligacional del contrato al margen de la competencia.
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STJUE de 3 de octubre de 2019, asunto C-285/18 (Irgita): El Tribunal abordó los límites de la cooperación vertical y la posibilidad de modificar contratos in-house. Aunque el contexto difiere, la sentencia refuerza el principio de que toda ampliación del objeto contractual debe respetar las reglas de concurrencia, un razonamiento que el asunto C-820/24 aplica con especial rigor al escenario de ejecución agotada.
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Informe 4/2019 de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado: En el ámbito nacional, este informe ya alertaba sobre los riesgos de utilizar la figura del modificado para incorporar prestaciones que carecen de conexión funcional con el objeto originario del contrato, una práctica que la doctrina del TJUE convierte ahora en frontalmente incompatible con el Derecho de la Unión cuando el contrato ha consumado su ejecución.
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Resoluciones del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC): Diversas resoluciones del TACRC han abordado la distinción entre modificación legítima y contrato nuevo encubierto, exigiendo que la modificación se produzca durante la fase activa de ejecución y guarde relación con el objeto contractual. La doctrina del asunto C-820/24 proporciona un anclaje europeo sólido a esta línea interpretativa.
🔑 Claves prácticas para operadores — Lecciones de este caso
La sentencia del asunto C-820/24 tiene implicaciones inmediatas para la gestión contractual diaria de poderes adjudicadores, contratistas y asesores jurídicos. El momento en que se formaliza una modificación deja de ser una cuestión de mera oportunidad administrativa para convertirse en un requisito de validez con consecuencias potencialmente invalidantes. Quienes gestionan contratos públicos deben incorporar a sus protocolos internos un control temporal estricto que impida articular ampliaciones prestacionales cuando la ejecución material ha concluido.
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Establecer un hito formal de agotamiento material de la ejecución: Los responsables del contrato deben documentar con acta expresa el momento en que todas las prestaciones han sido ejecutadas y recepcionadas, de modo que quede inequívocamente acreditado que, a partir de ese instante, cualquier nueva prestación requiere un procedimiento de contratación independiente.
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Anticipar las necesidades modificatorias durante la fase activa de ejecución: Si durante la obra o el servicio se detecta la conveniencia de incorporar prestaciones adicionales, la tramitación del modificado debe iniciarse y completarse antes de que se produzca la recepción definitiva, no posponerse a la fase de liquidación.
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Separar rigurosamente liquidación económica y ampliación prestacional: El hecho de que el contrato esté pendiente de pago no habilita para incorporar nuevas obligaciones. Los servicios jurídicos deben rechazar cualquier propuesta de «modificación» formulada después de la presentación de la factura final.
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Revisar los pliegos para incluir cláusulas de modificación prevista (artículo 72.1.a de la Directiva / artículo 204 LCSP): Si la administración anticipa razonablemente la posibilidad de prestaciones adicionales, debe prever cláusulas de revisión claras, precisas e inequívocas en los documentos contractuales iniciales, con indicación de alcance, naturaleza y condiciones de aplicación.
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Formar a los gestores de contratos sobre la doctrina C-820/24: Resulta imprescindible que los responsables administrativos de la ejecución conozcan que el concepto de «vigencia» a efectos del artículo 72 es un concepto material, vinculado a la ejecución efectiva de prestaciones, y no un concepto formal ligado a la subsistencia de cualquier obligación pendiente.
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Documentar la trazabilidad temporal de cualquier modificación: Ante eventuales controles de legalidad —sean internos, del Tribunal de Cuentas o de la Comisión Europea—, la administración debe poder acreditar que toda modificación se formalizó durante la fase activa de ejecución, con anterioridad a la recepción definitiva y la emisión de la factura final.
⚠️ Riesgos y buenas prácticas — Errores a evitar
El error cometido por el poder adjudicador austríaco es tan frecuente en la práctica como grave en sus consecuencias. La tentación de articular como «modificado» lo que en realidad es un contrato nuevo responde a menudo a la inercia administrativa, a la presión de plazos o al deseo de evitar la complejidad y dilación de un nuevo procedimiento de licitación. Sin embargo, esta conducta no solo vulnera el Derecho de la Unión, sino que puede generar responsabilidad patrimonial para la administración, nulidad del acto modificatorio e incluso responsabilidad personal de los gestores en los Estados miembros cuya legislación así lo prevea.
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Error: calificar como modificación contractual la adjudicación de prestaciones nuevas tras la ejecución completa. Solución preventiva: aplicar un test funcional antes de tramitar cualquier modificado, verificando que la ejecución material no se ha agotado y que las prestaciones adicionales guardan conexión objetiva con el objeto originario.
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Error: confiar en la pendencia del pago como anclaje de vigencia contractual. Solución preventiva: interiorizar que, a efectos del artículo 72 de la Directiva, la vigencia se mide por la ejecución de prestaciones, no por la subsistencia de obligaciones accesorias como el pago del precio.
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Error: no formalizar la recepción definitiva de las obras de forma inmediata, generando una zona gris temporal que se aprovecha para introducir nuevas prestaciones. Solución preventiva: establecer en los pliegos un plazo máximo perentorio para la formalización del acta de recepción una vez finalizadas las obras.
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Error: omitir el control jurídico previo de las propuestas de modificación, permitiendo que los responsables técnicos acuerden directamente con el contratista la ampliación del objeto. Solución preventiva: exigir informe jurídico preceptivo para cualquier modificación, con verificación expresa del requisito temporal de vigencia material del contrato.
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Error: no valorar la vía del contrato complementario o del procedimiento negociado sin publicidad cuando concurren los presupuestos habilitantes. Solución preventiva: antes de descartar la licitación, analizar si la urgencia o la vinculación técnica con el contrato inicial permiten acudir a procedimientos simplificados legalmente previstos, en lugar de forzar un modificado improcedente.
💡 Valoración crítica — Por qué importa este caso
La sentencia dictada en el asunto C-820/24 merece una valoración decididamente positiva, tanto por la solidez de su razonamiento como por la claridad de su mensaje. El TJUE ha optado por una interpretación teleológica del concepto de «período de vigencia» que privilegia la finalidad pro-competitiva del artículo 72 frente a una lectura formalista que habría convertido la obligación pendiente de pago en una suerte de salvoconducto para eludir la licitación. Esta opción hermenéutica era, además, la única compatible con el efecto útil de la Directiva: si bastara con retrasar la liquidación económica para mantener artificialmente abierto el contrato, cualquier poder adjudicador podría ampliar indefinidamente el objeto contractual sin concurrencia alguna, vaciando de contenido las garantías del artículo 72.5.
Ahora bien, el pronunciamiento no carece de aristas. La principal objeción dogmática que cabría oponer es que el Tribunal no ha definido con total precisión el momento exacto en que un contrato de obras agota su vigencia material. ¿Es la recepción provisional? ¿La recepción definitiva? ¿La presentación de la factura final? ¿La certificación final de obra? En sistemas jurídicos como el español, donde la recepción se desdobla en provisional y definitiva y existe un período de garantía con obligaciones activas para el contratista, la respuesta no es trivial. Es razonable interpretar que el criterio del TJUE apunta a la finalización de la ejecución de las prestaciones principales y su aceptación formal por el poder adjudicador, pero una mayor concreción habría sido bienvenida para evitar litigios futuros sobre supuestos fronterizos.
Desde la perspectiva de política legislativa, la sentencia pone de manifiesto una laguna que el legislador europeo debería colmar en futuras revisiones de la Directiva. La ausencia de una definición expresa de «período de vigencia» ha generado inseguridad jurídica durante más de una década, y aunque el TJUE ha proporcionado ahora un criterio orientador robusto, la seguridad jurídica plena exigiría una definición normativa que despeje toda duda. El legislador español, por su parte, haría bien en incorporar este criterio jurisprudencial a la LCSP mediante una norma interpretativa que explicite que las modificaciones contractuales solo son válidas mientras el contrato se encuentre en fase de ejecución activa de prestaciones, con anterioridad a la recepción definitiva.
En términos de tendencia, el asunto C-820/24 se inscribe en una línea consolidada de rigor creciente del TJUE frente a las prácticas elusivas en contratación pública. No estamos ante un punto de inflexión aislado, sino ante la culminación lógica de una jurisprudencia que, desde Pressetext hasta Finn Frogne, ha ido estrechando progresivamente el margen de maniobra de los poderes adjudicadores para alterar el contenido contractual sin concurrencia. El mensaje del Tribunal es inequívoco: las excepciones a la obligación de licitar son de interpretación estricta, y el principio de concurrencia competitiva constituye la regla por defecto del sistema.
Para los operadores jurídicos españoles, la proyección práctica es inmediata. España es un país donde los modificados de obras han constituido históricamente una fuente recurrente de conflictividad y de desbordamiento presupuestario. La doctrina del asunto C-820/24 cierra definitivamente una vía de escape que, aunque minoritaria, no era desconocida en la práctica: la de acordar nuevas prestaciones en la fase de liquidación económica del contrato, aprovechando la ambigüedad del concepto de vigencia. Los órganos de contratación, los interventores y los tribunales administrativos disponen ahora de un criterio europeo claro para rechazar estas prácticas sin necesidad de acudir a construcciones interpretativas más elaboradas.
Fuente: Sentencia del TJUE, Asunto C-820/24 — Doctrina sobre modificación contractual y período de vigencia
Aviso: Este artículo tiene carácter informativo y no constituye asesoramiento jurídico específico. Ante situaciones concretas, se recomienda consultar con un profesional especializado.
